Выборы и технологии избирательных кампаний

Опубликовано: Шабров О.Ф. Выборы и технологии избирательных кампаний // Политология: Учебник. Изд. 2-е, доп. и перераб. / Под общ. ред. В.С.Комаровского. - М.: Изд-во РАГС, 2006. С. 489 - 502.

Выборность органов государственной власти обоснованно рассматривают как один из основных признаков демократии. В современном западном обществе выборы являются главным механизмом политического участия, контроля общества за политической властью. Этот атрибут представительной демократии позволяет народу делегировать свои полномочия источника политической власти своим представителям, а способ делегирования определяет характер отношений между ними.

1. Выборы

Было бы неправильно сводить выборы к периодически повторяемым избирательным кампаниям. На самом деле это постоянно действующий политический институт, связывающий власть и общество отношениями взаимной ответственности. Делегируя властные полномочия своим представителям, граждане на определенный срок отчуждают им часть своих прав и берут на себя нравственное обязательство подчиняться законно избранной власти. Власть же, со своей стороны, получая мандат на правление от избирателей, вынуждена считаться с неизбежностью новых выборов, на которых избиратели будут оценивать не только слова, но и дела. Первый же день после вступления в новую должность народный избранник, понимает он это или нет, начинает очередную избирательную кампанию, свою или своего преемника.

Выборы выполняют ряд социально значимых функций. Прежде всего, они являются важным каналом политической обратной связи, позволяющим гражданам и социальным группам организованно артикулировать и агрегировать свои интересы и настроения, канализируют генерируемые в обществе сигналы требований или поддержки в адрес органов политической власти.

Это дает последним возможность более оперативно, нежели в условиях авторитарного режима, обнаруживать возникающие в обществе новые проблемы, ошибки управления и своевременно на них реагировать. Направляя неизбежно возникающие в обществе настроения недовольства в организованное русло, предоставляя гражданам возможность легально апеллировать к власти, выборы способствуют снижению уровня социальной напряженности. В итоге выборы придают политической системе и обществу в целом больше устойчивости и стабильности, препятствуют накоплению ошибок управления и социальных потрясений. В то же время, обеспечивая ротацию элит, выборы препятствуют их вырождению, сообщают политической системе дополнительный инновационный потенциал, необходимый для политического развития и обеспечивают необходимый обществу динамизм. Так что выборы являются одним из важных политических механизмов и предпосылок устойчивого развития общества.

Чтобы этот механизм был эффективным, институт выборов должен удовлетворять определенным условиям. Принципиальные требования к нему были сформулированы во Всеобщей Декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. В 21-й статье этом документе записано: «Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей». И далее: «Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования». В Международном пакте о гражданских и политических правах, принятом Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года и вступившем в силу в 1976 году, эти требования были уточнены. Его 25-я статья гласит, что каждый гражданин должен без необоснованных ограничений иметь право и возможность «принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей»; «голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей».

Последний документ носит обязательный характер для государств-участников. Статьей 28 предусматривается создание Комитета по правам человека, ответственного за наблюдение и за принятие мер по претворению в жизнь прав, признаваемых в Международном пакте.

2. Избирательные системы

Существует немало иных условий, от которых зависит эффективность функционирования этого механизма. Выборные процедуры современной представительной демократии способны давать преимущество в политическом управлении  только на определенном этапе развития общества, когда экономические условия и уровень политического сознания населения делают возможной достаточно высокую степень корреляции между его действительным интересом и политическими настроениями основных слоев населения. Не случайно путь от авторитарной феодальной политической власти шел в направлении медленного, постепенного расширения поля сначала сословного, затем цензового и только затем уже народного представительства. Принципиально важно также, чтобы характер избирательной системы, т.е. порядок формирования выборных органов власти, отвечал особенностям политической культуры конкретного общества, принятой в нем традиции отношений между народом и властью.

Исторически сложились две основные концепции взаимоотношений между народом и властью. Первая из них, восходящая к идее Ж.-Ж.Руссо о тождественности интересов правителей и управ­ляемых, отрицает представи­тельство интересов, ибо «волю народа нельзя представлять». Этой концепции соответствует так называемый императивный мандат, обладатель которого подотчетен своим избирателям и может быть ими отозван. Идея императивного мандата была одним из основополагающих принципов марксова представления о социалистической демократии и нашла воплощение в Советах народных депутатов.

Вторая концепция, суть которой была сформулирована Э. Берком, предполагает, что парламентарий по сво­ему интеллектуальному уровню и компетенции должен превосходить своего избирателя и выражать интересы всей страны, а не только своего избирательного округа. Соответствующий мандат называют свободным, поскольку отвечать перед всеми значит не нести ответственности ни перед кем.

Концепция императивного мандата была апробирована не только в СССР, но и в некоторых странах Западной Европы, однако не утвердилась нигде. А в Конституции Франции даже особо подчеркнуто: «Любой императивный мандат является недействительным». При всей своей привлекательности чрезмерно жесткая политическая обратная связь способна снижать эффективность политического управления. В России мандат депутатов Государственной Думы является свободным.

Характер взаимоотношений между народом и властью связан и с другими параметрами избирательных систем. Это, прежде всего, число партий, реально участвующих в осуществлении политической власти. Различают соответственно, однопартийные (как в СССР - КПСС), двухпартийные (например, в США - демократы и республиканцы),  двух с половиной партийные (в ФРГ, где большинство мест в нижней палате парламента делят, как правило, две крупные партии - ХДС/ХСС и СПГ, но соотношение сил часто зависит от того, к кому примкнет немногочисленная фракция СвДП). Существуют и многопартийные системы, к которым относится Россия.

Выборы бывают прямые и ступенчатые. При прямых выборах избиратель отдает свой голос непосредственно претенденту на тот или иной мандат, при ступенчатых - делегирует это право представителям. В США, например, конгрессмены избираются прямым голосованием, президента же избирает коллегия из 538 выборщиков. В Германии прямым голосованием избираются только нижняя палата парламента - бундестаг, избирающий, в свою очередь, федерального канцлера, и земельные парламенты, формирующие земельные правительства. Президента здесь избирает Федеральное собрание, в которое входят все 656 членов Бундестага и 656 представителей земельных парламентов, верхняя же палата парламента (бундесрат) формируется земельными правительствами и избирает Федеральный конституционный суд. Во Франции прямым голосованием избирается нижняя палата парламента (Национальное собрание) и президент, верхняя же палате (сенат) формируется через местные корпорации. В России прямым голосованием избираются нижняя палата парламента (Государственная Дума) и Президент, верхняя палата (Совет Федерации) формируется органами субъектов федерации.

Важной характеристикой избирательной системы является порядок распределения мандатов по итогам голосования. В случаях, когда кандидаты идут на выборы индивидуально и обладателем мандата становится кандидат, набравший большинство голосов, система называется мажоритарной. Когда же избиратели голосуют за партийные списки и распределяются пропорционально числу поданных голосов, система называется пропорциональной. Бывают смешанные системы, как в России, где на выборах в законодательные собрания ряда субъектов федерации часть депутатов избирается по мажоритарной, а часть - по пропорциональной системе.

При мажоритарной системе число мандатов, за которые идет борьба в избирательном округе, может быть более одного. Если мандат один, то округ называют одномандатным, если два или более, - многомандатным. По многомандатным округам проходили, например, выборы на Съезд народных депутатов СССР в период перестройки.

При пропорциональной системе большое значение имеет наличие и размер так называемого заградительного процента - минимального процента голосов, обеспечивающих допуск партии к распределению мандатов. Заградительный процент отсекает от участия в работе парламента мелкие партии, не пользующиеся в обществе существенным авторитетом, и призван сделать работу парламентариев более эффективной. В России заградительный процент применяется на выборах в Государственную Думу и составляет 7%.

Нет смысла говорить о преимуществах той или иной избирательной системы безотносительно традиций и других особенностей соответствующей страны. Только в процессе исторической эволюции, на практике вырабатываются избирательные механизмы, обеспечивающие стабильность и развитие конкретного общества. В каждой стране структура и функционирование избирательной системы регулируется своим законодательством.

Порядок формирования выборных государственных органов регулируется избирательным правом. В более узком смысле под избирательным правом понимают конс­титуционное право гражданина избираться (пассивное избирательное право) и избирать (активное избирательное право). Сложились общепризнанные международные стандарты избирательного права, в основе которых - положения Всеобщей декларации прав человека и Международного пакта о гражданских и политических правах. Эти стандарты предусматривают равное, свободное и тайное голосование, признание за всем взрослым населением права участвовать в голосовании без ограничения пола, расы, национальной принадлежности, языка, образования, имущественного и социального положения, религии, политических убеждений, равные возможности, общественный контроль за выборами.

В каждой стране  стандарты эти тоже реализуются по-разному, с определенными ограничениями. Например, любая современная избирательная система пред­полагает наличие избирательных цензов, в частности, возрастных, цензов оседлости и др. В России активное избирательное право имеют граждане, достигшие 18 лет, за исключением признанных судом недееспособными, а также содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. В некоторых странах возрастной ценз активного избирательного права достигает 21 года. Для пассивного избирательного права возрастной ценз, как правило, выше. В России для выборов в Государственную Думу он составляет 21 год, Президента РФ - 35 лет. Кроме того, Президентом России может быть граж­данин РФ, проживающий здесь не менее 10 лет.

Избирательная система, избирательное право определяют всю инфраструктуру избирательного процесса - политических изменений, целью которых является формирование выборных органов государственной власти. В соответствии с законами страны государство - главный участник избирательного процесса - создает систему государственного управления выборами, призванную обеспечить установленную законом процедуру.

Каждая страна организует выборы по-своему. В России основным элементом организационной структуры избирательного процесса является система избирательных комиссий: Центральной, окружных, территориальных, участковых. Их главная задача - организация выборов в соответствии с действующим законодательством, контроль за его исполнением.

Принятая в России избирательная процедура включает назначение выборов на определенный срок, определение границ избирательных округов и участков, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, про­ведение предвыборной агитации, голосование, подсчет голосов, обнародование результатов голосования, прове­дение в случае необходимости повторного голосования или повторных выборов. Процедура выборов включает также контроль за ходом голосования, подсчетом голосов, взаимодействие со СМИ, юридическое сопровождение. Для проведения процедуры голосования организуются избирательные участки.

Процедурная сторона предоставляет органам власти большие возможности оказывать влияние на результаты голосования практически на любом из этапов. С одной стороны, выборы являются средством контроля народа над государством. С другой стороны, - само это средство находится под контролем государства. Мировой опыт показывает, что основными направлениями «цивилизованного» государственного контроля над выборами являются манипуляции структурой избирательной системы (например, соотношением ее мажоритарной и пропорциональной компонент), составом электората, границами избирательных округов и участков. Применяются и более грубые средства: фальсификация подсчета голосов, устранение нежелательных конкурентов (правовыми и неправовыми методами) и т.п. Наличие выборных механизмов и процедур само по себе не гарантирует контроля общества над государством: общество должно быть готово ими эффективно пользоваться. Только при этом условии избирательным технологиям власти могут реально противостоять избирательные технологии претендентов на власть.

3. Избирательная кампания

Совокупность мероприятий, имеющих целью достижение конкретным политиком  или организацией определенных результатов по итогам выборов, называют избирательной кампанией. Способы ведения избирательной кампании - это избирательные технологии.

Избирательная кампания может быть представлена как целенаправленное взаимодействие кандидата или партии, претендующих на мандат избирателей, с элементами общественной среды, оказывающими решающее воздействие на исход голосования. Совокупность реализуемых при этом связей образует поле избирательной стратегии  (схема 1).


Прежде всего, как политик, кандидат, вступающий в предвыборную борьбу, должен позиционировать себя среди политической элиты - определить свое место в сложившемся пересечении политических интересов и образов. Во-первых, поддержка крупных политических фигур необходима ему как средство привлечения дополнительного финансового, организационного, административного ресурса. Во-вторых, кандидат должен иметь политический имидж, позволяющий ему занять выигрышную нишу в конфигурации претендентов на оспариваемый им мандат. В-третьих, демонстрация поддержки политических «тяжеловесов» помогает кандидату убедить избирателей в своей способности выполнить предвыборные обещания. В-четвертых, необходимо учесть степень популярности этих «тяжеловесов» среди населения и, прежде всего, тех слоев, на поддержку которых рассчитывает кандидат. Наконец, в-пятых, способы решения этих проблем не должны противоречить друг другу.

Позиционирование политических институтов решает сходные задачи. Поддержка партий дает кандидату к тому же дополнительный организационный ресурс. В электоральном отношении в России поддержка партии менее значима для избирателя, нежели поддержка лидера. Существенной является поддержка (или противодействие) со стороны государственных органов, если, разумеется, использовать ее в пределах закона. Но и партийной поддержкой не следует пренебрегать, особенно на выборах в органы представительной власти. На выборах же руководителей администраций преимущество может дать, в одних случаях, демонстрация надпартийной позиции (Санкт-Петербург, 2000), в других, - партийной принадлежности (Нижегородская область, 2001).

Необходимость правильного позиционирования в промышленно-финансовой элите связана не только с естественной потребностью кандидата в финансовой поддержке на выборах. Поддержка крупных промышленников и банкиров, в зависимости от их репутации, способна как привлечь, так и оттолкнуть симпатии избирателей. К тому же кандидат не может не понимать, что понятие свободного мандата существует для избирателя, но не для спонсора.

Существуют определенные требования и к позиционированию в совокупности претендентов на искомый мандат. Чтобы иметь шанс быть избранным, необходимо, чтобы тебя узнавали, отличали от других кандидатов и чтобы черты предложенного избирателям имиджа импонировали значительной их части.

И главное в конечном счете - правильное позиционирование в структуре электората - определение совокупности социальных групп и слоев, опора на которые обеспечит победу, и формирование имиджа, отвечающего ожиданиям этих групп и слоев. Способы позиционирования в остальных сферах не должны как минимум противоречить электоральным задачам.

Наконец, выстраивание отношений со всеми элементами среды невозможно без установления эффективных связей с ними. Совокупность этих связей составляет информационное пространство, формирование которого является одной из основных задач, решаемых в ходе предвыборной кампании. Оно образуется из средств массовой информации, агитационных материалов, слухов, служебной, направленной доверительной информации и др. Выбор и характер использования конкретных средств коммуникации зависит от объекта информационного воздействия и конкретной политической ситуации.

Способы позиционирования, формирования конфигурации и использования информационного пространства закладываются в содержании стратегии избирательной кампании - совокупности основных идей, реализация которых призвана обеспечить достижение цели. В соответствии со стратегией выстраиваются более частные планы - календарный план работы штаба, планы загрузки СМИ, мониторинга общественных настроений, массовых мероприятий, встреч с избирателями и т.д.

Содержание стратегии зависит от целей, которые могут быть разными:

-        победа на выборах, получение искомого мандата - «естественная» цель выборной кампании;

-        сокрушительная победа, - в случаях, когда простой победы бывает недостаточно (В.Путину, к примеру, на президентских выборах 2001 года нужна была победа с большим преимуществом, которая в отсутствие собственной влиятельной команды не оставляла бы сомнений в высоком уровне его персональной легитимности);

-        повышение уровня известности и формирование имиджа (так называемая «раскрутка») с прицелом на следующие выборы;

-        получение трибуны в рекламных целях - для пропаганды политических взглядов, торговой марки фирмы и т.п.;

-        демонстрация своего политического ресурса для продвижения позиций в политических или финансово-промышленных кругах;

-        оказание политических услуг, выдвижение в рамках стратегии  другого кандидата (партии) - чтобы не допустить срыва выборов, отобрать голоса у соперников кандидата заказчиков, оттенить его достоинства, получить трибуну для выступлений в его поддержку с последующим, возможно, снятием своей кандидатуры и т.п.

В каждом из этих случаев выстраивается своя стратегия, ориентированная на соответствующую цель. При этом «естественную» цель предвыборной кампании - победить на выборах - очень часто преследует меньшинство ее участников. Важно понять и учесть в стратегии цель каждого.

В соответствии с логикой избирательного процесса выстраивается логика избирательной кампании. В самом общем виде можно разделить избирательный процесс на две части: до и после объявления выборов.

Первая из них, наиболее продолжительная и скрытая, - предварительная, она начинается с момента, когда будущий официальный кандидат (или партия) решил, что будет претендовать на мандат. Здесь реализуются задачи позиционирования в политической и промышленно-финансовой элите, среди политических партий, формируются ожидания избирателей и имидж будущего кандидата. Наиболее влиятельные партии и их лидеры используют в этих целях парламентскую трибуну, действующие президенты и губернаторы - ресурсы исполнительной власти. У их оппонентов - свои ресурсы и главное преимущество оппозиции: возможность критиковать власть за ее реальные и мнимые ошибки при отсутствии ответственности за решения и действия власти. Здесь борьба ведется скрытно, прямой агитации нет. Если уподобить предвыборную кампанию айсбергу, первая ее часть - подводная.

Видимая, хотя тоже не полностью, - надводная часть айсберга: вторая часть предвыборной кампании, начало которой кладет объявленная дата ее начала. С момента объявления выборов начинается официальная предвыборная кампания. Эту часть можно, в свою очередь, разделить на три качественно разных этапа.

Первый этап - выдвижение и регистрация кандидатов. Основная задача этапа - сбор необходимого числа подписей в поддержку потенциального кандидата, подготовка документов для регистрации кандидата или партии, прохождение процедуры регистрации. На этом этапе особенно важно обеспечить выполнение всех юридических требований, чтобы исключить возможность отказа в регистрации либо последующего «снятия с дистанции» в судебном порядке. В то же время сбор подписей - хороший «информационный повод» для косвенной агитации. На этом этапе происходит «всплытие» основных претендентов на мандаты, окончательно определяется конфигурация избирательного пространства и в соответствии с этим осуществляется коррекция стратегий.

После регистрации дается старт официальной предвыборной кампании, - начинается второй этап. В этот период разворачивается непосредственная борьба за голоса, ведется прямая агитация. Каждая сторона стремится на этом этапе преподнести избирателям образ своего кандидата, в максимальной степени отвечающим их ожиданиям, к этому времени уже сформированным, и представить главных оппонентов в образе «антигероя». Главная задача этапа - совмещение в сознании избирателей их ожиданий с имиджем кандидата.

Третий этап - самый краткий, но не менее ответственный: голосование и подсчет голосов. Главная задача этапа - контроль на избирательных участках и в избирательных комиссиях. Без этого все предшествующие усилия могут оказаться бесполезными. На этом этапе предвыборная агитация запрещена, но законные способы повлиять на исход голосования все-таки существуют. Используется, например, личные связи сторонников для обеспечения явки: нет ничего предосудительного в том, чтобы позвонить приятелю и назначить ему встречу за бутылочкой пива на избирательном участке.

Если в ходе голосования или подсчета голосов вскрываются грубые нарушения избирательного законодательства, которые могли существенно повлиять на результаты выборов, возможен еще один, четвертый этап: процедура опротестования итогов голосования в суде. На практике эта возможность реализуется исключительно редко, в том числе и по причине отсутствия должного контроля команд. В некоторых случаях, однако, наличие документально оформленных свидетельств грубого нарушения используется для оказания давления на победителя с целью получения определенных политических дивидендов: при распределении постов, принятии решений и т.п. Вот почему необходимо с самого начала официальной избирательной кампании обеспечить ее плотное юридическое сопровождение.

Избирательным правом многих стран, включая Россию, во многих случаях предусматривается второй тур голосования. Если кандидат не набрал необходимого для победы в первом туре числа голосов, назначается второй тур. Тем самым появляется еще один этап, который распадается на два подэтапа с задачами второго и третьего этапов основной кампании.

Возможен синтез двух последних случаев: второй тур плюс опротестование итогов голосования в суде. По такому сценарию развивались события на губернаторских выборах 2001 г. в Приморском крае, где в судебном порядке был снят с дистанции вышедший во второй тур В.Черепков.

Наконец, на следующий день после официального вступления в должность либо получения депутатского мандата победитель, хочет он того или нет, начинает первую, фоновую часть новой избирательной кампании. Каждый его шаг будет оцениваться как позиционирование в политической и промышленно-финансовой элите, среди партий и электоральных групп.

Краткие выводы

Выборы - это институт формирования государственной власти путем голосования. В то же время они являются способом легитимации власти, связывая власть и общество отношениями взаимной ответственности.

Выборы являются одним из важных политических механизмов и предпосылок устойчивого развития общества. Чтобы соответствовать этой задаче, избирательная система должна удовлетворять определенным требованиям. Это соответствие специфике данного общества и международным стандартам.

Избирательная кампания представляет собой реализацию сложного политического проекта. Ее успех зависит от многих факторов и может быть достигнут только при правильном выборе стратегии и тактики.

Вопросы для самоконтроля

Ø       Какие функции выполняют выборы в современном демократическом обществе?

Ø       Чем отличаются императивный и свободный депутатские мандаты?

Ø       Чем отличаются пассивное и активное избирательное право?

Ø       Какова избирательная процедура в России?

Ø       Каковы цели избирательной кампании, основные этапы избирательной кампании и их главные задачи?

Ø       Что такое избирательная стратегия и каковы ее элементы?

Литература

Максимов А.А. «Чистые» и «грязные» технологии выборов: Российский опыт. М., 1999.

Общая и прикладная политология: Учебное пособие / Под общ. ред. В.И.Жукова, Б.И.Краснова. М., 1997. Разд.10.

Пугачев В.П., Соловьев А.И. Введение в политологию: Учебник для студентов высших учебных заведений. М., 2001. Гл.6.

Соловьев А.С. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов. М., 2001. Гл.25.

Ó Шабров О.Ф.