Социальное разнообразие и проблемы управления

в России и в мире

Опубликовано: Шабров О.Ф. Социальное разнообразие и проблемы управления в России и в мире // Россия: приоритетные национальные проекты и программы развития: Сборник научных статей / РАГС, ИНИОН, СЗАГС. Вып.6. Часть 1. / Под общей редакцией В.К.Егорова, А.С.Горшкова, В.М.Герасимова, М.А.Кашиной.  - М.: Изд-во РАГС, 2007. -С.29-38.

Среди всех объявленных и необъявленных национальных проектов и программ, реализуемых любым государством, ключевое место занимает сегодня программа реформ государственного управления, направленных на повышение его эффективности. В России это называется укреплением вертикали власти и административной реформой. Административная реформа реализуется, однако, не только в России. Европа начала соответствующие преобразования еще в 80-е годы прошлого столетия, и здесь этот процесс тоже не завершен. Все говорит о том, что проблема эффективности государственного управления превращается в одну из центральных мировых проблем. Если бы не было этой проблемы, никакие реформы бы не понадобились. Причин тому немало. Одна из центральных видится в резком повышении степени разнообразия общественных систем, - систем, управление которыми является смыслом существования государственных структур.

Проблема эта поднимается на Западе давно. Ее анализу посвящена работа известного американского социолога и футуролога Э.Тоффлера «Третья волна»[1], анализирующего глобальные последствия очередной смены технологического уклада. Он не без основания полагает, что происходящий в конце XX века переход от индустриального общества с его массовым унифицированным производством к принципиально новым технологиям, порождающим высокую степень социального разнообразия, бросает вызов современному человечеству.

Что понимается под разнообразием? Э.Тоффлер, как и другие специалисты в области социально-экономических и социально-политических наук, обращающиеся к этому понятию, оперируют им как данностью, без определения. В математике такое понятие есть, хотя и здесь оно определяется неоднозначно. Но контекст, в котором им оперируют как в социальных, так и в естественных науках, позволяет определить разнообразие системы как число реально существующих различных ее элементов, их состояний и связей между ними. В этом случае для определения степени разнообразия можно использовать, как это делал известный советский ученый А.Уемов, приведенную ниже формулу энтропийной меры структурно-субстратной сложности[2]. В отличие, однако, от сложности разнообразие имеет смысл мерить не общим числом элементов, а числом элементов, отличных друг от друга: сообщество унифицированных индивидов, - каковым является, к примеру, толпа, - увеличившись в размерах, разнообразнее не станет. Рост энтропии разнообразия не прибавляет.

 

где:   n - число элементов множества m;

        k - число отношений, в которые вступает j-й элемент системы;

          l - число пар, в которые отношение r включает этот элемент.

Возможны и другие математические описания, - важно, что степень разнообразия имеет вполне определенное количественное измерение, а это позволяет сопоставлять различные системы по данному параметру. В качестве иллюстрации А.Уемов приводит результаты расчетов для трех систем управления, изображенных на рисунке 1. Степень разнообразия первой из них составляет 1,5, второй - 1,8, третьей - 0,8. Можно упрощенно сопоставить верхнему (A) уровню управления федеральный центр, среднему (B) органы власти субъектов федерации и нижнему (C) - муниципалитеты. Уже из такой простой схемы выясняется, что двухуровневая система управления (вариант III) располагает наименьшим разнообразием, а наибольшему соответствует асимметричная федерация при наличии местного самоуправления (вариант II). Симметричная федерация с асимметрией на местном уровне (вариант I) занимает промежуточное положение. Можно утверждать, что государственное управление США, где субъекты федерации (штаты) и муниципалитеты располагают куда большей, чем в России, самостоятельностью, характеризуется и существенно более высокой степенью разнообразия.


 

Хорошо это или плохо? Однозначного ответа на этот вопрос дать нельзя. Существуют, однако, общие принципы управления, нарушение которых влечет за собой снижение его эффективности вплоть до потери устойчивости. К их числу относится принцип необходимого разнообразия У.Эшби. Смысл его можно сформулировать так: чтобы иметь возможность управлять, управляющая система должна обладать не меньшим разнообразием, чем управляемая[3]. С повышением степени разнообразия совокупности органов государственного и муниципального управления их возможности эффективно контролировать ситуацию, влиять на социальные объекты нарастает. И, наоборот, с утратой их разнообразия эффективность управления снижается до того момента, когда по степени разнообразия субъект управления и управляемый объект сравниваются между собой. Тогда эффективное управление становится в принципе невозможным.

Эта зависимость показана  на рисунке 2, где кривая I условно отображает зависимость эффективности управления E от степени разнообразия управляющей системы R. Критическая точка r1  на оси  R - это степень разнообразия управляемого объекта, левее которой расположена зона неуправляемости.

Итак, чем разнообразнее управляющая подсистема, тем эффективнее управление. И чем больше различий между субъектами федерации, между органами управления на местах, тем лучше. Но существует и фундаментальный предел повышения степени разнообразия всякой управляющей системы - так называемый «принцип хрупкости хорошего», известный в функциональном анализе как «теорема конечности» советского ученого Л.Левантовского[4]. Чем сложнее организация системы, тем более вероятна потеря ее устойчивости. И если не всякое усложнение ведет к повышению степени разнообразия, то обратное не вызывает сомнения: чем разнообразнее, тем сложнее. Это в полной мере относится к государству. На рисунке 2 данное обстоятельство представлено кривой II, отображающей снижение эффективности управления по мере нарастания сложности. Известно, например, что рост числа чиновников сверх определенной меры, даже если он вызван объективным усложнением управляемого социального объекта, влечет за собой снижение эффективности работы госаппарата. Существует и точка r3 - предельная сложность управляющей системы, при которой субъект управления утрачивает устойчивость.

Таким образом, обнаруживается диапазон разнообразий субъекта управления между r1 и r3, за пределами которого эффективное управление в принципе невозможно. Внутри же этого диапазона существует некоторая оптимальная точка r2, в которой совместное действие двух названных принципов создает наиболее благоприятные условия для эффективного управления. Вызов истории, на который обращает внимание Э.Тоффлер и который человечество бросает сегодня самому себе, заключается, по сути дела, в том, что по мере своего развития общественные системы усложняются, «догоняя» при этом государственные структуры по степени разнообразия. Точка r1 при этом неумолимо смещается вправо, сокращая диапазон эффективного управления.

История не оставляет выбора: единственным на перспективу способом решения проблемы остается упрощение социального объекта за счет его уменьшения. И в развитых сообществах мы наблюдаем последовательное сокращение сферы непосредственной ответственности государства. В передаче им части функций управления в сферу общественной самоорганизации усматривается не столько их уступка натиску гражданского общества, сколько естественная реакция на снижение эффективности государственных механизмов в современных условиях. Другое дело, что гражданское общество для этого должно быть способным взять эти функции на себя. В создании условий формирования и развития общественной инициативы, институализации каналов ее проявления видится одно из главных направлений повышения эффективности государственного управления.

Проблема соотношения разнообразий со всей наглядностью заявила  о себе в процессе постсоветского реформирования России. Следствием осуществленных здесь в начале 90-х годов прошлого столетия системных перемен стало радикальное усложнение общества во всех его сферах и соответствующее повышение степени его разнообразия (на месте одной партии и идеологии - десятки, вместо единой цены - произвольная, всевозможные формы собственности и т.п.). Механизм же управления остался в значительной степени прежним. Возникла несовместимая с эффективностью диспропорция между архаичным государственным управлением и возросшей степенью разнообразия сферы его ответственности. Отсюда - неизбежная и по сей день не преодоленная утрата эффективности власти.

В первое десятилетие реформ, связанных с президентством Б.Ельцина, реформирование структуры государственной власти осуществлялось, главным образом, путем ее усложнения. Создание новых государственных учреждений сопровождалось попытками распределения центров управления по вертикали и горизонтали. Однако в отсутствие четкой стратегии государственных реформ и в условиях конфликта интересов внутри правящего класса изменения эти не только не добавили управлению эффективности, но поставили общество на грань устойчивости.

Одним из важных поворотов в сфере государственного управления, происшедших со сменой политического руководства страны, стало обуздание «демократической» стихии через организационное упрощение общества. Были приняты жесткие меры по унификации законодательства, введению в правовое русло отношений федерального центра и субъектов федерации, сокращению сферы их политической и экономической самостоятельности, созданы механизмы сокращения числа политических партий. В том же контексте следует расценивать и создание федеральных округов. Неоднозначно воспринятый в обществе, институт полномочных представителей Президента РФ сыграл существенную роль в качестве механизма реализации соответствующих мер в субъектах федерации.

Но наиболее наглядно неэффективность управления, обусловленная нарушением принципов соотношения разнообразий, проявляется в попытках создания глобальных систем управления, наблюдаемых после крушения биполярной мировой конструкции. В отличие от американского руководства многое ученые США уже поняли бесперспективность действий, направленных на осуществление мирового господства через прямое насилие. Это очевидно: разнообразие мира, вбирающее в себя разнообразие всех существующих общественных систем, значительно превышает степень разнообразия государственного механизма любой отдельно взятой страны, вне зависимости от ее экономического и военного ресурсов. Именно осознание невозможности эффективной реализации американцами собственных целей применением прямого принуждения в международных делах и побудило, к примеру, гарвардского профессора Дж.Ная апеллировать к власти гибкой, основанной на принятии другими сторонами ценностей властвующего субъекта[5]. Это фактически было бы равнозначно признанию всем мировым сообществом американского доминирования легитимным. Однако ничто не свидетельствует пока о готовности народов признать американские ценности, особенно в случае различий межцивилизационного уровня.

И это не так уж плохо. Принятие миром единых ценностей существенно снизило бы степень его разнообразия. А именно в нем заложен потенциал развития. Унификация любого человеческого сообщества, предоставляющая управляющим несомненное удобство с точки зрения эффективности достижения конкретных целей, неизбежно влечет за собой стагнацию и неустойчивость. Гуманность Дж.Ная и его сторонников на деле является мнимой и представляет собой обоснование идеологической экспансии, а значит, тоталитаризма в глобальном масштабе.

Попытки унификации мира на основе единых ценностей обречены на неудачу, особенно когда речь идет о ценностях цивилизационного уровня. Именно конфликт больших ценностей способен не только сделать иллюзорными надежды на установления мирового господства, но и снизить эффективность государственного управления вообще. Сегодня, как верно отмечает другой гарвардский политолог С.Хантингтон, на смену межгосударственным столкновениям на первый по значимости план выходит конфликт между цивилизациями[6]. Для эффективности же государственного управления важен не только и даже не столько планетарный масштаб межцивилизационного противоречия. Главная проблема видится в том, что в условиях глобальной коммуникации становится неизбежной взаимная диффузия цивилизаций сквозь государственные границы. Причем преобладающее направление этой диффузии определяется разностью экономических потенциалов: население естественным образом мигрирует в направлении максимальной концентрации материальных ценностей. «Столкновение цивилизаций» все больше перемещается на территории развитых стран и превращается из внешнеполитической проблемы в их проблему государственного управления и внутренней политики. По сути дела, речь идет о кардинальном повышении степени разнообразия общественных систем, прежде всего систем современного западного типа, за счет образования новых этно-конфессиональных групп, не слишком склонных к ассимиляции. С этим приращением разнообразия государства не могут не считаться. Запад оказался недостаточно подготовленным к этому явлению. Наряду с глобализацией рынка, ростом влияния транснациональных корпораций и негосударственных организаций, межцивилизационное противостояние становится существенным фактором снижения эффективности государств-наций в их сложившейся форме.

Проблемы эти не могли не затронуть и Россию. Межэтнические и межконфессиональные конфликты становятся привычными элементами отечественной повседневности. Разумеется, полиэтническая и многоконфессиональная Россия имеет перед Западом преимущество многовекового опыта совместного существования цивилизаций и толерантности славянских народов. Но для своей реализации преимущества эти требуют воплощения в политическом устройстве общества, в модели и практике государственного управления. Возникшему с крушением унифицированного советского строя разнообразию экономических, политических, идеологических форм, помноженному на растущее этническое и конфессиональное разнообразие, должна соответствовать модель государственного управления, отвечающая особенностям многосоставного общества.

Что касается прогноза, то сформулировать его однозначно вряд ли возможно. Но проблема существует, и к ней нельзя не отнестись всерьез. Поиск эффективной модели государственного управления в России далек от завершения. Много говорят и пишут сегодня и о грядущем конце западной цивилизации. Профессор Йельского университета (США) И.Валлерстайн убедительно показывает кризис западной миросистемы, находит признаки сползания мира к хаосу[7]. Говорит само за себя апокалипсическое название книги известного американского политика и политолога П.Бьюкенена «Смерть Запада»[8]. России, вставшей на путь либеральных преобразований, следовало бы заблаговременно учесть опыт Запада и вслед за И.Валлерстайном задуматься над тем, что же будет после либерализма в нашей стране.

Эффективность реализации любых национальных проектов не может быть выше эффективности государственного управления в целом. Поэтому при всей значимости любых обнародованных и необъявленных проектов и программ приоритет остается за реформированием государственного управления, направленным на повышение его эффективности, способности адаптироваться к новым условиям и современным вызовам.



[1] См.: Тоффлер Э. Третья волна. М., 1999.

[2] См.: Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. - М., 1978, с.204-207.

[3] Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М., 1959. С.294.

[4] Левантовский Л.В. Особенности границы области устойчивости // Функциональный анализ и его приложения. – 1982. – Т.16. – Вып.1 – С.44-48.

[5] См.: Най Дж.С. Гибкая власть: как добиться успеха в мировой политике. Н., 2006. С.31.

[6] См.: Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. М., 2003.

[7] См.: Валлерстайн И. После либерализма. М., 2003.

[8] См.: Бьюкенен П. Смерть Запада. М., 2003.

 

Находится в каталоге Апорт

Союз образовательных сайтов

SpyLOG