Социально-политические детерминанты

государственного управления в условиях модернизации России

Опубликовано: Шабров О.Ф. Социально-политические детерминанты государственного управления в условиях модернизации России // Политолог: взгляды на современность: Сб. статей. Вып.2. – М.: ЭКО Энроф, 1995. − С.79-92.

Политическая элита и общество

Легитимация власти

Социально-политический конфликт

Проблема эффективности и стабильности

Динамизм, острота, непредсказуемость политического развития -  черты,  ставшие в последние годы характерными для России. Упоение демократизмом и гласностью в работе съезда народных депутатов СССР сменяется ликвидацией съезда вместе с самим Союзом. Парламент России, поддержавший нынешнего ее президента в августе 1991 года, вскоре вступает с ним же в жесткую конфронтацию и гибнет под танковыми залпами. Законы и указы, принятые сегодня, назавтра могут быть отменены или забыты, не говоря уже о декларациях и обещаниях.

Ситуация явно не благоприятствует долгосрочным прогнозам. Управление  страной становится серьезной проблемой. Представляется также все более очевидным, что проблема эта отнюдь не сводится к отсутствию отлаженных  механизмов и пробелам в профессиональной подготовке управляющих. Глубина ее напрямую связана с факторами социально-политического характера. Их анализ  позволяет выявить контуры тенденций и возможных сценариев, в рамках которых могут развиваться события.

Ключевые характеристики государственного управления - степень его эффективности и стабильности. То и другое зависит от большого набора обстоятельств, совокупность которых может быть достаточно полно рассмотрена в трех  определяющих аспектах: отношения между политической элитой и обществом, отношения на элитарном уровне и отношения в гражданском обществе. Представляется очевидным, что только разобравшись в этой совокупности отношений,  можно получить критерии осознанного формирования механизмов управления и  их “кадровой начинки”.

1. Политическая элита и общество

Государственное управление есть не что иное как взаимодействие политической элиты и общества. Первая выступает как совокупный субъект, формулирующий цели и реализующий их через государственные механизмы, вторая - управляемый объект.

И все было бы просто, если бы существование и развитие этого объекта, - как, впрочем, и любого другого, - не было связано с необходимостью следования  определенным объективным законам, отменить которые никакая элита не в силах.  Действовать вопреки им - все равно что тащить на высокую гору непомерно тяжелый валун: тогда управление грозит превратиться в сизифов труд.

Среди многочисленных социально-политических факторов, с которыми сегодня в России нельзя не считаться, следовало бы выделить два основных:  переходное состояние общества и значительная дистанция, отделяющая от него политическую элиту. Второе обстоятельство в значительной мере определяется тем, что инициатива перемен исходит, главным образом, от элиты. Ситуация типична для “революции сверху”.

Можно, разумеется, поспорить о дефинициях - имеем ли мы дело с революцией или контрреволюцией. Но это будет скорее несущественное в данном случае  противопоставление оценок, политических взглядов. Неоспоримым останется факт: происходит кардинальное изменение структуры гражданского общества, формирование новых классов - частных собственников и их наемных работников.  Это - переход в качественно новое состояния, что и означает революцию с точки зрения диалектической логики.

Такого рода революция в условиях современной России может быть осуществлена только сверху, поскольку в самом обществе не созрели еще социальные силы, способные взять инициативу на себя или хотя бы однозначно и мощно поддержать в этом элиту. Собственно говоря, социальный сторона предпринимаемой модернизации России в том и состоит, чтобы эти классы создать. С такого рода трудностью не сталкивалась, пожалуй, в таком  объеме  ни одна из стран бывшего социалистического содружества.

И снова оставим в покое идеологическую сторону вопроса. Вне зависимости  от политических убеждений и отношения к нарождающимся классам вряд ли можно отрицать, что  потребность в сильной исполнительной власти есть закономерность “революции сверху”. Закономерность эта заявляет о себе с самого начала преобразований и с каждым их шагом проявляется все более отчетливо.

Но перераспределение власти в пользу исполнительных структур есть не что иное как усиление бюрократического исполнительного аппарата. Тот факт, что антибюрократические лозунги исчезли с партийных знамен радикал-реформаторов, не означает, что исчезла сама проблема. Просто в нынешних условиях они были бы направлены уже против новой номенклатуры.

Непомерное разбухание чиновнического сословия и усиление его всепроникающего влияния давно уже видно невооруженным взглядом. Это служит дополнительным отчуждающим фактором в отношениях элиты и общества. Более того, в зависимость от чиновника естественным образом попал и тот самый предприниматель, в поддержке которого нуждается курс правящей элиты. Наивно было бы рассматривать широкое распространение коррупции как случайность или результат ошибок и недоброй воли отдельных лиц.

В  итоге - подрыв доверия к власти среди самых разнообразных общественных  слоев. В отчуждении общества от власти появился новый характерный оттенок. В доперестроечные времена его источником была, главным образом, элита,  сознательно или в силу своего положения в политической системе отстранявшая простых людей от власти. Теперь же сами эти люди, разочарованные, чуждаются участия в политике.

Отсюда не следует делать напрашивающегося, казалось бы, упрощенного вывода, что проблема отчуждения может быть решена со сменой элит. Сегодня общество испытывает недоверие к власти вообще, в принципе. Само по себе такое недоверие не увеличивает шансов контрэлиты. Она ведь также не находит достаточной опоры в социальных слоях. Нет в России оформившегося класса предпринимателей, но точно так же нет и класса наемных работников, на который могли бы прочно опереться левые. Да и суждено ли им появиться в наших условиях?

Новое гражданское общество в России только формируется. Оно не созрело еще до такой степени, чтобы поставить под контроль действия элиты и контрэлиты. Сами они, со своей стороны, не заинтересованы в таком контроле и не стремятся к нему. Этим порождается уникальная в своем роде ситуация: основная политическая борьба происходит в социальном вакууме.

С этим, прежде всего, связана своеобразная политическая аранжировка государственного управления страной. Элита может проводить надстроечные преобразования, затрагивающие жизненные интересы большинства, устраивать вооруженные “разборки” в своих рядах, не слишком опасаясь социального взрыва  или хотя бы существенного укрепления социальных позиций своих политических оппонентов. Это для нее “плюс”.

Но природа любит равновесие. Та же ситуация порождает и весьма существенный “минус”. В социальном  вакууме проще меряться силами с политической оппозицией и принимать задуманные решения, нежели затем эти решения претворять в жизнь. Отсюда - слабая эффективность управления страной, в том числе - успех реформ на уровне политических решений при одновременной их  “пробуксовке” в исполнении. Здесь же - одна из существенных причин напряженности в отношениях федерального центра с региональными элитами, испытывающими на себе более ощутимое давление со стороны населения.

Чтобы управление любой страной стало эффективным, нужен определенный минимум согласия между управляющими и управляемыми. Ни один режим, демократический или авторитарный, не может быть устойчивым и не осуществит поставленных целей, не имея достаточно мощной поддержки в обществе. Мерой такого согласия является легитимность.

2. Легитимация власти

     В таком контексте проблема легитимности явно выходит за рамки правового аспекта и приобретает отчетливые социально-политические очертания. Российская политическая элита остро нуждается в признании обществом ее целей, а также режима и лидеров, способных эти цели осуществить. Она стоит перед необходимостью доказать преимущество и жизнеспособность либеральных идеологических ценностей в российских условиях, их соответствие нормам морали и придать этим ценностям юридическую  форму,  отразить их в нормах права. Первые две задачи представляют наибольшую сложность.

Для России характерно сегодня отсутствие общепризнанных идеологических ценностей. Прежние ценности патерналистского государства, авторитарной системы управления экономикой дискредитированы в глазах значительной части общества, а либеральные идеи не утвердились в качестве безусловного идеала. Общественное сознание находится в состоянии ломки. Одни стереотипы и мифы утратили привлекательность, другие не обрели ее. Это делает легитимацию власти по отношению к идеологическим нормам проблемой номер один.

Более того, реализация либеральных идей на данном этапе влечет за собой нарушение многих нравственных норм. Здесь и проблема пенсионеров, оставшихся после десятилетий честного труда без средств к достойному человека существованию, и неравные возможности молодежи, и криминализация общества, и оттеснение на вторые роли гуманитарных  сфер, образования, медицины, науки.

Все это усложняет легитимацию власти по отношению к нормам морали. И одновременно с утверждением либеральных ценностей в качестве общественного идеала идет процесс их дискредитации.

Менее всего следует ожидать, однако, реанимации господствовавшей долгие годы в СССР идеологии тотального огосударствления производства. Более предпочтительными представляются иные перспективы. Если нынешней элите удастся в ближайшие год-два продемонстрировать преимущество либеральных принципов в экономике, общество примет их и признает в качестве легитимных. Если нет, может восторжествовать иная система ценностей, основанная на отрицании обоих испробованных им вариантов.

Такие системы  ценностей существуют и предлагаются различными партиями в качестве альтернативных направлений реформы. Одна из них - социально ориентированный рынок, предполагающий соединение предпринимательства с  государственной политикой социальных гарантий и поддержки образования, науки, культуры и других неконкурентных, но общественно значимых сфер. Такая модификация либеральной идеологии могла бы, по-видимому, найти поддержку  достаточно широких слоев и стать основой гражданской консолидации. Ее авторам не обойти, однако, проблему необходимых в этом случае материальных ресурсов.

Находит все больше сторонников идеология бывших диссидентов-социалистов, вступивших еще в 60-е годы в конфликт с советской властью и имеющих сегодня моральное право отстаивать свои идеи, отмежевавшись одновременно и от сегодняшнего, и от старого режима.  Они и их нынешние последователи не приемлют политический  строй СССР как несоветский и несоциалистический по сути. В отличие от прежней и новой номенклатуры, эти люди делают ставку не на бюрократию и не на предпринимателя, а на человека труда и коллективные формы собственности. Непросто,  однако,  доказать сегодня преимущества коллективного ведения хозяйства.

Но могут возобладать и экстремистские настроения, замешанные на идеологии национал-патриотизма, социал-шовинизма, любых иных “мобилизующих” стереотипах тоталитарного сознания. Питательная почва для такого поворота существует и уже дает настораживающие всходы. Неожиданный для многих успех  на последних выборах Либерально-демократической партии и ее лидера Жириновского закономерен и симптоматичен. Он говорит о том, что пока условия наиболее благоприятны для поворота к последнему варианту.

В конечном же счете, вопрос о том, какие идеологические ценности возьмут верх, - либеральные, монархистские, социалистические, национал-патриотические,  -  в  конечном счете, будет решаться в экономике. Та идея, которая обеспечит экономический рост, и будет признана обществом в качестве духовного ориентира. И наоборот, идеи и политические отношения, тормозящие экономическое развитие, не дающие простора инициативе производителя, будут отторгнуты.

Динамизм происходящих  изменений затрудняет и создание стабильной правовой регламентации. Закон, отвечающий сегодняшнему состоянию общества, уже назавтра становится тормозом и не устраивает никого. Это порождает проблему легитимации на уровне права.

Как всякая молодая политическая элита, российская элита склонна к юридическому романтизму. Она питает иллюзию, будто добившись в какой-то момент решающего превосходства, она может легитимировать свои цели, закрепив их юридически. Преувеличивается и значение процедурной стороны демократии. Отсюда - надежды на принятие новой конституции референдумом, спешка с выборами в новые законодательные органы. Вряд ли следует ожидать, что без решения более глубинных проблем эти кампании сделают власть более легитимной, а политическую ситуацию - стабильной.

Власть становится легитимной, когда идеологическая, моральная и правовая компоненты ее нормативной основы гармонично сочетаются друг с другом. В нынешней ситуации это вряд ли возможно.

Второй срез проблемы: единство легитимации идеологической, структурной и персональной. Наряду с новыми идеологическими ценностями нуждаются в общественном признании новые политические структуры, сам режим. Авторитаризм   сильно скомпрометирован, но и демократические ценности все чаще ставятся под сомнение. Демократия все больше отождествляется в общественном сознании  россиян со снижением жизненного уровня, отсутствием  элементарного порядка, беззаконием и коррупцией.

Здесь происходит то же, что и с либеральными идеями в экономике: демократические ценности одновременно и усваиваются обществом как противовес авторитаризму, и дискредитируются в качестве альтернативы ему. Итогом может стать новая модификация авторитарного режима. Реальная предпосылка для этого -  обостряющаяся потребность общества в наведении порядка. Возможно, что в  этом случае идеологические нормы отойдут на  второй план. Тогда вектор общественного развития будет определяться персональным составом пришедшей к власти элиты.

Почву для такого поворота готовят сами либералы. Не имея возможности надежно легитимироваться ни на идеологическом, ни на структурном уровне, элита делает упор на персональный уровень легитимации. Используется одна и та же простая схема: через легитимацию лидера - легитимация режима и с помощью этого режима - осуществление реформ в рамках  заданной идеологической парадигмы. Это отвечает российскому менталитету: расчет на хорошего царя, мессию, освободителя. Но подыгрывать этой архаичной стороне политической культуры небезопасно. Можно ли предугадать, кто завтра заступит на пост мессии?

3. Социально-политический конфликт

Проблема легитимации не может не порождать проблему конфликта. Вообще говоря, отношения между элитой и обществом - всегда несут в себе элемент конфликта. Но отсутствие легитимности превращает его действительно в проблему. Проявляться это может по-разному. В условиях нынешней России - в недоверии населения к институтам власти вообще, политической апатии, правовом нигилизме.

Отчуждение, существующее между элитой и обществом, находит выражение и в странном, на первый взгляд, несоответствии остроты внутриэлитных конфликтов и спокойствия в обществе, граничащего с равнодушием. Острого социального конфликта не наблюдается. Наемные работники не рвутся выяснять отношения с предпринимателями, нет, как правило, вражды между простыми людьми различных национальностей, а обедневшие в ходе реформ слои не ставят вопрос о  “раскулачивании” новых миллиардеров. Даже на трагическое октябрьское столкновение “ветвей” власти и “падение” одной из них общество среагировало без особой остроты.

Но это не та хорошо известная по опыту развитых стран Запада модель государственного управления, когда острота конфликта на политическом олимпе не дезорганизует его, не вносит сумбура в дела гражданского общества. В условиях структурной легитимности власти, доверия основной части населения к демократическому механизму выяснения отношений рядовые граждане остаются законопослушными и выполняют предписания государства независимо от политической  конъюнктуры. В России проблема легитимности делает политический конфликт проблемой управления.

Связь между конфликтом и управлением многогранна. Само управление - всегда конфликт. Развиваться он может различными способами: мирно и конструктивно, обеспечивая последовательное развитие системы, либо разрастаясь до масштабов сокрушительного антагонизма. В последнем случае способ преодоления конфликта может оказаться губительным для самой политической элиты как субъекта неэффективного управления и для всей общественной системы. Наглядный пример тому - легкость, с которой республиканские элиты опрокинули политическую элиту СССР, вышедшую из-под контроля внеэлитных групп и оплатившую полученную свободу утратой их поддержки и собственного доминирующего положения.

Социальный конфликт может носить и управляемый характер, быть своеобразным объектом управления. Более того, в своих нормальных проявлениях, адекватный состоянию системы, конфликт необходим, приобретая значение противоречия, служащего источником ее развития. Регулирование классовых отношений в развитых странах Запада посредством механизмов социального партнерства позволяет, например, вводить конфликт между работодателем и наемным работником в конструктивное русло.

Реконструкцию гражданского общества в России также можно рассматривать как попытку управления конфликтом такого рода. Но здесь задача ставится по-иному - сначала этот конфликт создать, сформировав класс частных предпринимателей. С возникающим при этом конфликтом и связывается расчет на придание динамизма экономическому развитию.

История не знает прецедентов целенаправленного формирования заданной классовой структуры, за исключением разве что периода свертывания новой экономической политики и коллективизации в нашей же стране. Каким окажется новый класс теперь и какой по остроте и характеру конфликт он принесет с собой, прогнозировать сложно. Ясно одно: без установления более тесных связей между политической элитой и внеэлитными группами процесс воспроизводства нового  для нашего общества конфликта, формы и характер его проявления будут по-прежнему неуправляемы.

Это лишний раз говорит, в частности, что при имеющемся разрыве попытки овладеть ситуацией в рамках только правовых механизмов вряд ли будут иметь успех. Переходному периоду, - а Россия переживает именно его, - вообще присущ конфликт между правом, несущим в себе консервативное начало, и динамично  развивающимися общественными отношениями. Самая лучшая Конституция, будь она сегодня в состоянии удовлетворить корпоративные интересы основной части общества, - уже завтра вступит в противоречие с новыми корпоративными интересами. Государство переходного периода может быть правовым лишь при наличии сильной социальной обратной связи, контроля внеэлитных групп за действиями элит, обеспечивающего постоянную модификацию правовых норм в соответствии с темпами, направленностью и другими параметрами трансформации гражданского общества.

Особенность “революции сверху”,  осуществляемой в России, состоит еще и в том, что в отсутствие требуемой социальной структуры общества многие конфликты, которые могли бы в других условиях решаться на уровне социальном,  регулироваться самим обществом, приобретают характер политических коллизий. Когда трудящиеся бастуют, выдвигая экономические требования государству, это отражает понимание ими того, что размер их зарплаты и задержки ее выплаты - результат государственной политики, а не действий владельца или директора предприятия.

Политический конфликт может быть использован и как средство управления. Практика перестройки и последующих реформ наполнена примерами эффективного применения этого средства. Создание обстановки острой политической конфронтации накануне ответственных государственных решений неизменно повышает уровень политического участия населения, собирает необходимое число голосующих у избирательных урн, недовольных - на демонстрации и митинги.  “Вбрасывание шайбы” на крайнюю позицию, заведомо не пользующуюся широкой общественной поддержкой, позволяет сместить точку компромисса в нужном направлении, обеспечивая смену общественных настроений.

Однако при формировании конфликта и его использовании в целях управления нельзя не учитывать побочные последствия, возникающий при этом, в частности, эффект “раскачивания лодки”. Конфликт бывает нетрудно создать, но сложнее от него избавиться. Непрекращающиеся столкновения на почве межнациональных и межэтнических противоречий, распад СССР - наглядные тому подтверждения.

Социальный и политический конфликты - не только объект и средство, но и важные факторы управления. Факторы при некоторых условиях нежелательные, в долгосрочном отношении делающие управление неэффективным. Одно из таких условий - политизация социальных отношений, подмена зачастую не существующего социального конфликта конфликтом политическим, вовлекающим в силовое  противостояние элит широкую общественность. Чем острее и многообразнее такого рода конфликты, чем более широкие слои общества в него вовлечены, тем менее благоприятны условия достижения созидательных целей.

Стабилизация власти и управления в России возможна лишь на пути становления реальных демократических механизмов, которые подчинили бы политическую элиту гражданскому обществу. Только при этом условии политический конфликт станет средством урегулирования конфликта социального, а не источником нагнетания в обществе политических страстей.

4. Проблема эффективности и стабильности

Нетрудно заметить, что проблемы легитимации, политического конфликта  и политической стабильности тесно взаимосвязаны. В отсутствие достаточной легитимности социальный вакуум, в котором оказывается политическая элита, создает условия для неоправданно острых политических конфликтов, способных разрушить не только режим, но и политическую систему как таковую, и само общество.

И мировая практика, и отечественный опыт свидетельствуют также о существовании взаимосвязи легитимации и эффективности власти. Неэффективная власть не имеет шансов надолго сохранить легитимность. Именно потеря эффективности российской монархией, особенно остро проявившаяся в годы Крымской и последующих войн, как и советской властью в период застоя предшествовала утрате ими признания обществом правомерности, справедливости соответствующих режимов и их падению. За утратой эффективности неизбежно следует потеря  легитимности, затем -  обострение  политической  конфронтации и как итог - дестабилизация общества.  Путь, пройденный Советами, рискуют повторить новые власти России.

Нестабильность власти усугубляется процессом перманентного дробления самой элиты. Противостояние “демократы - коммунисты”, сыгравшее на первом этапе реформ консолидирующую роль, утрачивает мобилизующую эффективность. После августа 1991 года радикал-реформистское крыло элиты, вынужденное при осуществлении экономических преобразований все чаще прибегать к авторитарным методам управления, стало терять поддержку “романтиков демократии”,  идейных наследников академика Сахарова. Эскалация применения жестких мер к оппозиции - от разгона первомайской демонстрации до вооруженного штурма российского парламента - породила глубокий пессимизм среди противников диктатуры. Форсирование процесса закрепления либеральных ценностей в общественном сознании путем массированного воздействия средств массовой информации породило обвинения в возрождении тоталитаризма. Ориентация на западные образцы вызвала к жизни сопротивление сторонников отечественной культуры.

Размежевание по поводу ценностных ориентаций усугубляется все более четко обозначающимся расслоением в сфере материального интереса. Оказалось, что не так просто совместить интересы предпринимателей, ориентированных на западных партнеров, - и на развитие отечественной экономики; на дивиденды от посреднических и банковских сделок - и от инвестиций в отечественное производство; на свободный и социальный рынок. К тому же создается впечатление, что  процесс приватизации пошел в России, в основном, по пути перераспределения государственной собственности, сосредоточенной прежде в руках бюрократической корпорации в целом, между различными ее составляющими: отраслевыми и региональными элитами, директорским корпусом и т.п.

Эти противоречия и порождают размежевание внутри элиты, переход все новых ее частей в оппозицию. А в наших условиях нестабильность элиты равнозначна нестабильности власти: в отсутствие ясно сформулированных и легитимных ценностных ориентаций с каждой сменой состава “руководящей команды” меняется и политический курс. Столкновение материальных интересов, особенно при столь высоких “ставках”, не может не доводить эти противоречия до непривычной для нашего общества остроты.

Одновременно с ослаблением элиты это укрепляет позиции ее оппонентов и создает ситуацию, когда в борьбе за власть “противоположности сходятся”. В такой ситуации нынешнее руководство страны вынужденно проводит политику балансирования, стремясь удовлетворять запросы то одной, то другой части оппозиции и собственных сторонников, не допуская ее объединения и снижая опасный уровень конфронтации. Отсюда - непоследовательность, нервирующая многих отечественных и западных сторонников радикальной либерализации российской экономики.

Но вероятность консолидации контрэлиты существует, а значит, есть и вероятность ее прихода к власти. Если это случится, она столкнется с теми же проблемами: социальный вакуум, трудности переходного состояния, отсутствие общезначимых идеологических ценностей. Неизбежно возникнут и внутренние разногласия на почве различия в идеологиях и материальных интересах. И опять все в конечном счете будет определяться ее успехами или неудачами в экономике.

Оптимальность управления оценивается обычно с точки зрения его эффективности, по степени реализации поставленных целей. И это справедливо, но лишь до тех пор, пока движение к цели не создает угрозу существованию субъекта и всей  системы управления. Похвальное в условиях стабильной власти упорство способно превратиться в фактор большой разрушительной силы, когда не учитывается опасность попутного разрушения политической системы, а возможно и общества в целом.

*                          *

*

Пока все решается на элитарном уровне, трудно предсказать конкретное развитие событий. Ясно одно: предстоит борьба и ужесточение ее форм. В ближайшее время нестабильность обещает нарастать. Попытки найти решение этой проблемы в установлении авторитарного режима даже на либеральной идеологической основе натолкнутся на сопротивление региональных элит, части отечественно ориентированных предпринимателей, прежде всего из числа промышленников, и тем более левых. В качестве реакции на авторитарные амбиции центра не исключена возможность дезинтеграции России либо, при благоприятных условиях, - существенное ограничение функций федеральных властей в сочетании с предоставлением им чрезвычайных полномочий в пределах этих функций и делегированием значительной части атрибутов и функций государственной власти на места.

Можно предвидеть также, что дальнейшая эскалация экономического спада и связанного с ним ухудшения материального положения основной части граждан уже в скором времени выведет общество из состояния политической апатии. И тогда конструктивный выход из положения и политическая стабильность окажутся в зависимости от наличия и эффективности признаваемых обществом демократических механизмов волеизъявления народа. В том и видится сегодня главная опасность наметившихся в России авторитарных тенденций, что не видя способов решить свои насущные проблемы через институты публичной власти, утратив веру в такую возможность, массы в который уж раз прибегнут к средствам народного бунта.

Вот два условия, выполнение которых необходимо в первую очередь для того, чтобы начался наконец устойчивый и согласованный процесс движения по пути общественного прогресса: установление реального контроля общества за его политической элитой, иными словами демократии, и местное самоуправление. В конечном же счете в России утвердится у власти и будет признана как легитимная та политическая элита, которая обеспечит эффективное управление государством,  остановит экономический спад и создаст условия для роста благосостояния людей.