государственное управление в России: проблемы эффективности

Опубликовано: Шабров О.Ф. Государственное управление в России: проблемы эффективности // Социально-гуманитарные знания. - 2005. - №2.

Неэффективность государственного управления в России и его перманентное реформирование привычно воспринимается как атрибут постсоветских времен. Неслучайно столь востребованной стала проблематика политического управления: реальное достижение элитами своих политических целей неизменно наталкивается на эту проблему, что стимулирует постоянный поиск оптимальных моделей. Но политическая компонента мотивации неизменно оказывается столь значимой, что поиск решения ведется нередко там, где его нет, без учета общих закономерностей и принципов управления.

Актуален, в частности, неоправданно преданный забвению сформулированный У.Эшби принцип необходимого разнообразия[1], обращение к которому бывает особенно плодотворным в периоды, когда становится особенно явным его нарушение. Развивая вывод У.Эшби применительно к управлению в общественной сфере, можно утверждать, что для достижения целей управления разнообразие управляющей подсистемы должно быть не меньшим, чем разнообразие, которым располагает подсистема управляемая. Нарушение этого соотношения стало одной из причин крушения советской системы: простота механизма государственного управления, свойственная авторитарному режиму, вошла в противоречие с существенно возросшей к 80-м годам прошлого столетия степенью разнообразия общественной системы.

В современной России это соотношение оказалось нарушенным в еще большей степени, нежели при советском строе. Одним из результатов происшедших перемен стало радикальное усложнение общества во всех его сферах и соответствующее повышение степени его разнообразия (многопартийность и идеологический плюрализм, разнообразие форм собственности и цен на одни и те же товары и услуги, усложнившаяся система налогообложения и т.п.). Механизм же управления остался в значительной степени прежним. Несовместимая с эффективностью диспропорция между архаичным государственным управлением и возросшей степенью разнообразия сферы его ответственности возросла в еще большей степени.

В подобного рода ситуации возможны только два мыслимых пути решения проблемы: усложнение (повышение степени разнообразия) субъекта управления (органов государственной власти) и/или упрощение (снижение степени разнообразия) управляемого объекта (общественных структур). Рассмотрим их более детально.

Путь усложнения органов власти может быть реализован по трем основным направлениям - количественное (преумножение числа чиновников), качественное (их содержательное усложнение) и структурное (усложнение государственной организации).

Количественное расширение органов государственного управления и увеличение числа чиновников произошло за годы реформ. При всем разнообразии и ненадежности оценок можно утверждать, что по численности аппарата Россия давно превзошла Советский Союз. Это – естественный процесс, отражающий радикальное усложнение общества, имеющий, однако, свои пределы. Громоздкий аппарат неэффективен не только с точки зрения необходимых на его содержание затрат, но и в силу экспоненциального характера зависимости числа вероятных ошибок исполнения от количества исполнителей. Данный факт осознан политическим руководством страны, и в последние годы предпринимаются целенаправленные усилия по сокращению штатов и оптимизации государственных структур. О результатах  можно будет судить позднее, но в принципе следует признать: самый экономный механизм управления - в армии, где отношения упрощены до предела; в обществе же сокращение аппарата управления имеет свои пределы.

Содержательное усложнение самих чиновников идет за счет механизмов рекрутирования, образовательной подготовки и переподготовки. Это направление связано с решением трех основных проблем: социализация, рекрутирование, образование чиновников.

Проблема социализации неотделима от состояния общества в целом. Но это не снижает актуальности задачи организации процесса социализации в самом аппарате, – целенаправленного формирования чувства корпоративной принадлежности, собственной значимости, ответственности перед государством и обществом. Сегодня, к сожалению, даже в глазах самих государственных служащих престиж государственной службы не слишком высок. Из 200 экспертов, опрошенных с 1 по 7 октября 2003 года Социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ, только 3,0% оценили престиж работника государственного органа как очень высокий, 53,0% как высокий, 38,0% как невысокий и 2,5% - как совсем низкий. Существенно ниже статус работника госслужбы в глазах простых граждан. Это и понятно, если учесть, чьи интересы, с точки зрения экспертов и простых граждан, защищают государственные служащие (см. таблицу 1).

Чьи интересы защищают государственные служащие[2]

Таблица 1

Интересы

Общероссийская выборка %

Эксперты %

Свои собственные

60,8

24,0

Своего ведомства

38,0

55,5

Своего начальства

33,5

28,5

Государства

24,0

60,0

Коммерческих структур

19,3

6,5

Граждан

8,3

32,5

Другие

1,3

2,0

Большое значение имеют способы политического рекрутирования. Оно может осуществляться через избрание или назначение, на широкой или элитарной основе, по признакам профессионального соответствия или личной преданности. Необходимыми условиями расширения профессиональных возможностей аппарата в современных условиях является расширение социальной базы рекрутирования и создание механизма профессионального отбора при назначении и перемещении чиновников. Соответствующие механизмы в мировой практике давно известны и апробированы: гласный конкурс и жесткие квалификационные требования. Когда-то они (надо надеяться) приживутся и в России. Пока же отбор по принципам личной преданности и неинституциональной зависимости ставит существенные пределы возможностям качественного рекрутирования и служит серьезным препятствием повышению эффективности государственной службы.

В сфере образования чиновников мировой опыт свидетельствует о необходимости жесткой связи между содержанием их подготовки и переподготовки с квалификационными требованиями, а прохождение соответствующих образовательных мероприятий – с назначением и продвижением по службе. В одном отношении этот опыт не подходит современной России: свойственная ей динамика перемен требует от государственного служащего профессиональной мобильности, невозможной без фундаментальных знаний и способности ориентироваться в меняющихся условиях. Важно поэтому сохранить отечественную традицию фундаментальности подготовки, соединив ее с четкой практической направленностью, ориентацией на конкретные должностные функции. Ясно, однако, что действенный механизм переподготовки и повышения квалификации может быть реализован только в условиях, когда профессионализм становится одним из главных условий рекрутирования. Попытки внедрить западный опыт переподготовки в условиях сложившейся в России практики рекрутирования не имеют смысла.

Структурное усложнение государственной организации происходит путем распределения центров управления по вертикали и горизонтали

Попытка децентрализации управления, предпринятая 90-е гг., желаемого эффекта не дала. В нашем случае и этот западный опыт оказался мало применимым: там формирование федерации исторически шло естественным конфедеративным путем (снизу вверх). В России же, наоборот, центр «делится» полномочиями сверху вниз. Западные федерации формировались путем передачи «в ведение центра вопросов, которые не могут быть решены на местах». В России на места передаются полномочия и ресурсы, удержать которые не в состоянии центр. Этот во многом искусственный процесс сопровождается острым противоборством между уже сложившимися федеральной и региональными элитами, формирующимися центрами влияния на местах. Альтернативы ему, однако, не существует: с расширением сферы реальной ответственности субъектов федерации связан рост эффективности функционирования федерального центра и государственного аппарата в целом. Многонациональный состав, крайняя неоднородность природных условий не оставляют выбора: унитарное государство в России эффективным быть не может.

Не менее важно разделение властей по горизонтали как в центре, так и на местах. Независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, ставшая атрибутом современной демократии, имеет не только политическое значение как механизм «сдержек и противовесов». Она существенно повышает степень разнообразия органов государственного управления, расширяя пределы их совокупных возможностей.

Сложившаяся в России структура власти не в полной мере отвечает критерию независимости ее ветвей. Особое, в соответствии с Конституцией РФ, положение Президента России ставит его фактически над всеми ветвями, что соответствует специфике переходного состояния, но суживает поле маневра для власти в целом. Особое положение Президента порождает и особое, уже не предусмотренное Конституцией РФ, положение его администрации, дающее пример ненужного разнообразия, которое способно перерасти в свою противоположность через возврат к единовластию. С учетом этого обстоятельства можно прогнозировать, что фактическое «единство ветвей», достигнутое по итогам последнего избирательного цикла и отвечающее по видимости некоей «политической целесообразности», способно уже в ближайшее время стать источником больших социальных проблем и продемонстрировать неадекватность управления реальному состоянию общества.

Путь упрощения управляемого объекта также может складываться из трех основных направлений - организационное и содержательное упрощение общества и сужение сферы управляемого.

Организационное упрощение общества - это сокращение числа партий, субъектов РФ, экономических субъектов и т.п.

На первом этапе реформ, пришедшемся на 90-е годы, преобладали действия, имевшие непосредственным следствием усложнение структуры общества, повышение степени его разнообразия. В отсутствие адекватных мер по реорганизации структуры государственного управления его эффективность резко снизилась. При этом возможность экстенсивного решения проблемы соотношения разнообразий за счет наращивания численности государственного аппарата была исчерпана, а непродуманные попытки пойти путем слабо контролируемой «суверенизации» субъектов федерации в значительной степени дискредитировали экстенсивное направление – распределение центров управления по вертикали.

Одним из важных поворотов в сфере государственного управления, происшедших в последние годы со сменой политического руководства страны, стала реализация комплекса мер, направленных на обуздание «демократической» стихии через организационное упрощение общества. Были приняты жесткие меры по унификации законодательства, введению в правовое русло отношений федерального центра и субъектов федерации, созданы механизмы сокращения числа политических партий.

В том же контексте следует расценивать и создание федеральных округов, новый порядок формирования парламента, отказ от прямого избрания руководителей администрации субъектов Российской Федерации.

Неоднозначно воспринятый в обществе институт полномочных представителей Президента РФ сыграл существенную роль в качестве механизма реализации соответствующих мер в субъектах федерации. Следовало бы, однако, с осторожностью отнестись к предложениям о расширении пределов их компетенции, о создании при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах самостоятельных управленческих структур. Создание семи центров территориального управления может выглядеть для федерального центра еще одним привлекательным упрощением управляемого объекта. Но с возникновением третьего уровня управления (федеральный центр – федеральные округа – субъекты федерации) система государственного управления в целом рискует утратить устойчивость.

Последствия отказа от мажоритарных выборов также обещают быть неоднозначными. Это, безусловно, упростит и сделает более управляемой процедуру выборов, а за счет сокращения количества партий и фракций в парламенте - и процедуру принятия законов. То и другое снизит степень разнообразия механизма управления, унифицирует управляющую подсистему, ею самой будет проще управлять. Вот только общество от этого проще не станет. А значит, угроза усиления рассогласования между ним и властью обещает усилиться. Организационное упрощение может быть эффективным только в сочетании с упрощением содержательным.

Содержательное упрощение общества означает сужение идеологического спектра, упрощение образовательных программ, внедрение стандартов массовой культуры.

Опыт западных демократий дает образец и в этой сфере. Сокращение числа партий до 2-3, само по себе упрощающее общество организационно, позволило соответствующим образом снизить и число влиятельных идеологических конструкций, а отсутствие острой социальной напряженности практически сняло с повестки дня дискуссию по противоположным идеологическим ценностям глобального характера типа «коммунизм – капитализм». Прагматизация массового среднего образования, его ориентация на приобретение простейших профессий снизила уровень интеллектуальных, а внедрение стандартов массовой культуры – духовных запросов населения. Управлять таким обществом намного проще, его интерес к политике – ниже.

В России, однако, трудно в ближайшее время ожидать консолидации граждан вокруг одной из полярных идеологических ценностей. Вряд ли, в отличие от стран Запада, удастся сделать незначительным влияние национальных и конфессиональных идеологий. Можно ожидать лишь упорядочения программных идей, если произойдет существенное сужение партийного спектра. Что касается образования, то его стандарты формируются, прежде всего, технологическим запросом общества, которому соответствует сегодня профессионально мобильный работник, способный к самообразованию и адаптации в быстро и резко изменяющихся условиях жизнедеятельности. Изменение образовательных программ в сторону узкой профессионализации идет вразрез с мировой тенденцией и вряд ли имеет перспективу.

Опыт истории учит, что в этих условиях эффективным может стать лишь добровольное временное самоупрощение общества, признание им правомерным отказ от части личных прав и свобод как результат угрозы и/или сплочения вокруг Великой Идеи. Умножение числа современных угроз, реальное и мнимое, порождает готовность наших граждан к некоторой степени самоограничения. Но для России важнее второе. Решающим фактором эффективности государственного управления может стать внесение в управленческую деятельность вдохновляющего смысла, доступного пониманию российских граждан, и его грамотная артикуляция. Без этого, в отсутствие Великой Идеи, умножающей объединяющую значимость угроз, сами по себе угрозы эти способны стать фактором разрушения, стимулировать поиск спасения «поодиночке».

Движение в обоих направлениях - к упрощению организационному и содержательному - сопряжено с негативными для общества последствиями: чем проще, тем ниже способность к развитию. Именно за счет разнообразия обеспечивается способность к развитию. Этот опыт советского периода не следует забывать: организационное и содержательное упрощение общества радикально сокращает его инновационный потенциал. Современным мировым тенденциям больше отвечает иной путь решения проблемы эффективности управления - последовательное упрощение сферы управляемого за счет ее сокращения.

В деле сужения сферы управляемого заслуживает пристального изучения опыт западных стран по организации взаимодействия государства с негосударственными некоммерческими объединениями (НКО) – организациями так называемого третьего сектора, нашедший отражение в теории политических сетей. 2-3 десятилетия перевода государственного управления от администрирования к менеджменту многих убедили в том, что ни администрирование, ни рыночные механизмы не могут эффективно координировать интересы и ресурсы общественных групп, претендующих на участие в политике. Приоритетной моделью все чаще становятся политические сети, опирающиеся в большей степени на коммуникативные процессы[3]. При этом, поддерживая общественную инициативу и направляя ее в общественно полезное русло, государство может снимать с себя и передавать структурам гражданского общества значительную часть обременительных для него функций и сосредоточить ресурсы на самом необходимом.

В российских же условиях, когда одним из результатов реформ стало формирование достаточно узкого круга реально взаимодействующих с государством мощных бизнес-структур, оттеснивших от реального доступа к механизмам формирования государственной политики большинство заинтересованных групп, – это тем более важно. Разумеется, для этого нужен, как минимум, достаточно развитый «третий сектор». А значит, тем актуальнее становится общественная потребность в целенаправленной, не декларативной политике, обеспечивающей, с одной стороны, оказание поддержки процессу развития «третьего сектора», а с другой, – эффективное противодействие превращению НКО в один из механизмов прикрытия коммерческой деятельности и ухода от налогов.

Неслучайно неоднократные попытки сокращения аппарата государственного управления, предпринимавшиеся и в Советском Союзе, и в современной России, не дали желаемого результата. Дело не только и не столько в «человеческом факторе», в действии одного из знаменитых законов Паркинсона: «Чиновник множит подчиненных, но не соперников». Есть и объективная причина. Всякий раз после сокращения на заданное число процентов численность аппарата воспроизводится объемом его функциональных обязанностей, зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Выявление избыточных функций, попытки избежать межведомственного дублирования, предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначили правильное направление поиска – от функций к численности аппарата. Но и от них вряд ли следует ожидать радикального результата, имея в виду, что мысль о необходимости радикального сокращения функций государственных органов не овладела еще сознанием чиновников в отличие от простых граждан (см. распределение ответов на вопрос, следует или не следует провести радикальное сокращение функций государственных органов в таблице 2).

Отношение к радикальному сокращению функций государственных органов[4]

Таблица 2

Вопросы

Общероссийская выборка %

Эксперты %

Скорее следует, чем не следует

51,5

36,0

Скорее не следует, чем следует

19,9

60,0

Затруднились ответить

28,6

4,0

Предпринятые же накануне прошедших выборов попытки сокращения аппарата, к примеру, МЧС за счет расширения объема должностных обязанностей оставшихся чиновников с соответствующим ростом их заработной платы выглядели как предвыборная акция и имеют смысл лишь при условии, что чиновники не в полной мере загружены работой. Без сокращения сферы управляемого в целом существенно сократить аппарат не удастся.

Проблема отношений государства и «третьего сектора» лежит за пределами собственно вертикали управления. Это – проблема взаимодействия управления и самоорганизации, государства и гражданского общества, заслуживающая отдельного рассмотрения.

В обществе, как и в любом сложном развивающемся организме, существует два взаимосвязанных механизма, совокупность которых обеспечивает его сохранение и развитие, – это механизмы управления и самоорганизации. Причем сохранение, или системную стабильность, обеспечивает, главным образом, первый механизм, а развитие – второй. Здесь-то и сказывается принципиальная особенность любых креационных систем – существенно более низкий уровень разнообразия по сравнению с аналогичными эволюционными. Вот почему механизм управления, будучи системой искусственной, креационной, не способен порождать новые устойчивые формы более высокого порядка. Ибо на его порождения, образуемые по принципу «отсечения лишнего», распространяется доказанная Л.В.Левантовским теорема конечности, или принцип «хрупкости хорошего»[5]: чем сложнее организация системы, тем более вероятна потеря ее устойчивости.

Наглядным примером действия этого принципа в общественной сфере стала судьба движения «Наш дом - Россия». «Хорошая» в функциональном смысле организационная структура, обладавшая громадным административным ресурсом, способная аккумулировать на этой основе значительный финансовый, интеллектуальный, информационный ресурс, очень быстро разделила судьбу КПСС и канула в небытие, как только исчезла потребность в ней тех, кто располагал возможностью ее содержать. Только те организационные структуры, которые возникают естественным образом, из потребности людей решить реальные проблемы, могут обладать устойчивостью по отношению к разного рода негативным воздействиям и воспроизводить себя в самых, казалось бы, неблагоприятных условиях, пока существуют породившие их проблемы. Вот почему и гражданское общество в целом нельзя «построить», сформировать искусственным путем. От государства требуется лишь создать для него благоприятные условия.

Если в этой плоскости рассматривать проблему устойчивого развития общественной системы, можно сказать, что фактором развития является гражданское общество, а фактором устойчивости – государство. Абсолютизация любой из сторон влечет за собой системный кризис. В крушении СССР нетрудно видеть результат стагнации и «морального старения» всех его подсистем из-за абсолютизации роли государства, недооценки инновационного потенциала гражданского общества. Системный кризис 90-х годов, напротив, стал результатом принижения роли государства в отсутствие, к тому же, развитых структур гражданского общества.

Если критика советских ошибок постепенно утрачивает актуальность, то ошибки 90-х годов заслуживают пристального внимания: именно с преодолением их последствий в значительной степени связан нынешний этап государственного строительства. Тем более что абсолютизация роли самоорганизации имеет видимость научного обоснования, апеллирующего к современной парадигме миропонимания – синергетике, некоторые положения которой, превратившись в идеологемы, приобрели значение основных элементов идеологии начального этапа российских реформ.

Одной из главных идеологем стало тотальное отрицание идеологемы тотального управления: развитие связано только с самоорганизацией, стабильность несовместима с развитием, лучший порядок может родиться только из хаоса. Вкупе с вульгарной трактовкой теории катастроф (развитие возможно только через катастрофы) такое прочтение синергетики стало оправданием катастрофического вектора реформ 90-х гг. и полного разрыва политического руководства с предшествующей традицией.

Вторая идеологема связана с трактовкой проблемы открытости. Из утверждения, что способностью к развитию обладают только открытые системы, был сделан вывод о локализации источника развития в окружающей их среде. За игнорированием дуализма открытости и закрытости явно просматривался поиск обоснования западоцентристской идеологии и политики. В итоге, вопреки логике и западной же практике, требование неограниченной открытости стало реализовываться не только во внешнеэкономических и внешнеполитических отношениях, но было распространено и на деликатные сферы государственной безопасности.

Абсолютизация роли самоорганизации и открытости уводит в сторону от поиска решения насущной проблемы выстраивания отношений между государством и гражданским обществом, между механизмами государственного управления и общественной самоорганизации.

Функции государства как механизма управления, ответственного за стабильность общественной системы, складываются из двух составляющих – внешней и внутренней. Внешние, в свою очередь, распадаются на два слагаемых: формирование благоприятной для общества внешней среды и поддержание границы со средой в таком состоянии, в котором она была бы способной осуществлять селекцию внешних воздействий на благоприятствующие развитию общества и катастрофические. Известно, что полная автаркия ведет к застою и деградации, но полная открытость – к разрушению под внешним воздействием. От государства требуется не обеспечение открытости (это можно сделать и без него), а определение и поддержание такой меры и структуры открытости (или закрытости), которая благоприятствует стабильности и развитию общественной системы, обеспечивая приращение инновационного потенциала общества за счет разнообразия среды.

Как по отношению к внешней среде, так и по отношению к сфере самоорганизации внутренние функции государства складываются из двух составляющих. Первая – развивающая: поддержка, создание благоприятных условий роста для порождаемых разнообразием самой жизни новых организационных форм, развитие которых способно стать дополнительным импульсом для развития общества в целом. Вторая – охранительная: подавлять рост опасных для общества форм. Пора трезво взглянуть на роль гражданского общества: в его недрах возникают не только общества филателистов и правозащитников, не только профессиональные союзы и союзы предпринимателей, но и организации скинхедов, структуры организованной преступности и т.п. Как и в случае с внешней средой, от государства требуется не поддержка гражданского общества вообще, не тем более устранение от процессов самоорганизации, а четкая политика, выстраивание приоритетов и ранжирование отношений от поддержки до противодействия по критерию общественного интереса.

*     *     *

Понятие разнообразия дает в руки исследователя мощный инструмент препарирования происходящих в обществе процессов управления и самоорганизации, выявления условий и способов повышения эффективности государственного управления. Обращение к нему особенно актуально в условиях нестабильности, вызванной нарушением соотношения разнообразий в управлении и механизмов взаимодействия сфер управления и самоорганизации, необходимых для устойчивого развития. Практика современной России дает наглядное тому подтверждение. Потребность в повышении управляемости очевидна и созрела давно. Но представляется столь же очевидным, что добиться эффективности государственного управления чисто аппаратным путем, без реального вовлечения общества в процессы принятия и реализации политических решений так же невозможно, как невозможно и управлять всем. Мобилизационные механизмы способны дать эффект только при наличии мобилизующей идеи, да и то временный. Рано или поздно дефицит разнообразия приводит к инновационному дефициту и заявляет о себе стагнацией и разрушением. Одно из главных преимуществ России - в присущей ее народу высокой степени разнообразия. Это затрудняет управление, но только раскрытие этого потенциала даст ей историческую перспективу. Эффективным здесь будет только такое государственное управление, которое даст простор этой жизненной силе.



[1] См.: Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М., 1959, с.294.

[2] Опрошены 1500 человек в возрасте 18 лет и старше в 20 субъектах Российской Федерации по репрезентативной общероссийской выборке и 200 экспертов - работников органов исполнительной власти субъектов РФ, занимающих должности начальника отдела и выше по реестру государственных должностей. См.: данные официального сайта Российской академии государственной службы при Президенте РФ (http://www.rags.ru/s_center/index.shtm и http://www.rags.ru/s_center/opros4/index01.shtm).

[3] См., напр.: Сморгунов Л.В. Сетевой подход к политике и управлению. - ПОЛИС, 2001, №3.

[4] См.: официальный сайт РАГС http://www.rags.ru/s_center/index.shtm.

[5] См.: Левантовский Л.В. Особенности границы области устойчивости // Функциональный анализ и его приложения. – Т.16, вып.1. М., 1982, с.44-48.