Политико-административное управление

в Российской Федерации:

состояние и актуальные проблемы

Опубликовано: Шабров О.Ф. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. - 2004. - №11.

При оценке эффективности всякого управления используют два критерия: степень достижения целей и системная стабильность. Политико-административное управление не составляет исключения. Его принципиальная особенность состоит, однако, в том, что оно реализуется в политизированной общественной среде. Это, собственно, и заставляет рассматривать публичную деятельность государственного аппарата в политическом контексте и говорить о специфическом, отличном от простого администрирования политико-административном управлении. И если достижение цели, как может показаться, в меньшей степени зависит от состояния среды, то обеспечение стабильности общественной системы, ее развития и мобилизации на достижение общих целей без взаимодействия с ней просто немыслимо.

Одна из основных причин недостаточной эффективности российского государственного аппарата и затягивания сроков его реформы видится в увлечении администрированием, пренебрежении политической составляющей государственного управления, которая в современной России особенно велика. Проблема взаимосвязи администрирования и политики как раз и составляет центральную проблему политико-административного управления. Суть ее состоит в том, что эффективность достижения цели, затрагивающей существующие в обществе политические интересы и настроения, а тем более стабильности общества и его развития зависит не только от организационных усилий аппарата, но и от их общественной поддержки.

Другая причина, казалось бы, противоположного свойства, вытекает отчасти из первой: недостаточный учет политической составляющей влечет за собой отсутствие эффективного противодействия политизации государственного управления, в отсутствие которого трудно сформировать оптимальные государственные механизмы, отвечающие критериям эффективного управления вообще. Сказывается и недостаточное внимание научному обоснованию реформы государственного управления.

Наконец с трудом преодолевается сложившаяся в России диспропорция между государственным управлением и общественной самоорганизацией. Существуют объективные пределы возможностей эффективного вмешательства государства в дела общества, и с развитием общественных систем границы сферы управляемого сокращаются: об этом свидетельствует проявившаяся в XX столетии неодолимая тенденция дестабилизации авторитарных режимов.

В этих трех аспектах (соотношения политики и управления, собственно механизма управления и соотношения управления и самоорганизации) мы и рассмотрим проблему эффективности государственного управления в России.

Политика и государственное управление

Проблема соотношения управления и политики представляется центральной для административной реформы в современной России. Именно поэтому поиск путей повышения эффективности государственного управления целесообразно вести в плоскости политического управления, т.е. в области пересечения сфер государственного управления и политики. Более узкая задача – анализ административной реформы – требует обращения к проблемам политико-административного управления, а именно - той области политического управления, которая связана с деятельностью исполнительного аппарата.

Область политического управления определена границами, с одной стороны - сферы политического, с другой – управления. Политика начинается там, где какая бы то ни было деятельность оказывается связанной с государством и затрагивает отношения больших социальных групп с несовпадающими интересами. Управление же, если рассматривать его в функциональном аспекте, выступает как субъект-объектное, вертикальное взаимодействие, отношение соподчинения. Политическое управление, таким образом, если говорить о деятельности государства, – это сфера государственного управления, затрагивающая отношения больших социальных групп с несовпадающими интересами.

С ней взаимодействует сфера политической самоорганизации – субъект-субъектных, горизонтальных отношений независимых субъектов (партий и иных общественно-политических объединений и их лидеров). Это взаимодействие институировано, прежде всего, на уровне государственного руководства, – парламента и политических государственных служащих. Но и государственный аппарат не может избежать политического внешнего влияния.

В первой половине 90-х годов в России настойчиво культивировался тезис об аполитичности государственной службы: утверждалось, что государственная служба должна быть вне политики. Эта позиция воспринималась скорее как дань конъюнктуре либо как неправомерное расширение требования внепартийности. В действительности государственная служба, реализующая политику верхних этажей государственной власти и функционирующая в политизированной среде, вне политики быть не может.

Постановка экстремальной задачи – вытеснения политики из государственной службы – вывело из поля зрения действительно важную проблему границы политического в государственном администрировании. Неполитическое, или технологическое, управление в функционировании государства обнаруживается в двух случаях:

·        когда речь идет о внутренних, не публичных функциях государственного аппарата (бухгалтерия, делопроизводство и т.п.);

·        когда в своей публичной деятельности органы государственной власти решают проблемы общественного организма в целом, не вторгаясь в сферу несовпадающих интересов больших социальных групп (организация дорожного движения, борьба с преступностью, организация уборки мусора и т.п.).

Политика всегда связана с конфликтом. Сам по себе конфликт в государственной службе, как и в любой сфере межличностного общения, неизбежен и регулируется технологиями работы с персоналом или внутреннего PR. Но конфликт в аппарате, связанный с политикой, имеет два особо неблагоприятных взаимосвязанных последствия:

·        он неизбежно выходит за пределы аппарата и порождает общественный конфликт (по определению политического);

·        его корни за пределами аппарата, и для урегулирования такого конфликта приемы внутреннего PR заведомо неэффективны.

Оба эти обстоятельства существенно снижают эффективность государственного управления как с точки зрения консолидации общества, так и в смысле достижения целей, формулируемых политическим руководством.

Вот почему одна из задач первостепенной важности – по возможности избежать неоправданной политизации отношений в аппарате. Проблема не в деполитизации государственной службы, а в минимизации объема ее политических функций.

Этому в современной России препятствуют три обстоятельства, имеющих корни в самом обществе и в этом смысле объективных:

·        высокий уровень радикализма политических противостояний в обществе, затрудняющий поддержание политического нейтралитета чиновника;

·        уязвимость положения чиновника, зависимость его карьеры от возможной смены руководителя, что понуждает его делать политический выбор, подключаясь, в частности, к избирательным кампаниям;

·        финансовая зависимость чиновника, побуждающая его оказывать небескорыстные политические услуги, нередко в ущерб исполнению государственных функций.

Для решения этих проблем необходим комплекс мер, направленных на повышение престижа государственной службы, а также ответственности и степени защищенности государственного служащего.

Существуют и субъективные причины чрезмерной политизации государственной службы, к числу которых можно отнести соображения «политической целесообразности». Одна из них – попытка консолидировать чиновников каркасом политической организации типа движения НДР или партии «Единая Россия». Содействуя решению краткосрочной задачи, подобного рода меры создают прецедент крайней формы политизации государственной службы – ее «партизации», что не может не иметь негативных последствий в отдаленной перспективе. Открытость государственной службы для партийного влияния оправдана только в условиях однопартийной системы.

К числу негативных факторов эффективности государственного управления следует отнести и неоправданное расширение сферы политического в самих его функциях, – за счет политизации некоторых технологических функций. Это может быть результатом как ошибок, так и сознательного применения политических технологий. Наглядным примером неуклюжего протежирования отечественного автомобилестроения служат имевшие место в недавнем прошлом попытки запрета движения на российских дорогах автомобилей с правым расположением руля. В результате технологическая по своей природе функция управления дорожным движением, задев интересы дальневосточников, стала политической. Примеров осознанного переноса технологических функций управления на поле политики тоже достаточно: от вовлечения служб безопасности (феномен А.Коржакова) в процесс принятия политических решений до принятия популистских решений в преддверии выборов.

Вертикаль государственного управления

Вторая группа проблем как государственного управления вообще, так и политико-административного в частности, относится к проблемам собственно управления. К числу наиболее характерных для современной России следует отнести группу проблем, связанных с нарушением принципа необходимого разнообразия.

Выведенный У.Эшби принцип необходимого разнообразия применительно к управлению в обществе можно сформулировать следующим образом: чтобы эффективно управлять, субъект управления должен обладать не меньшей степенью разнообразия, чем управляемый объект. Следствием осуществленных в России системных перемен стало радикальное усложнение общества во всех его сферах и соответствующее повышение степени его разнообразия. Механизм же управления остался в значительной степени прежним. Возникла несовместимая с эффективностью диспропорция между архаичным государственным управлением и возросшей степенью разнообразия сферы его ответственности.

Возможны два противоположных пути решение проблемы соотношения разнообразий:

I.      Усложнение (повышение степени разнообразия) субъекта управления (органов государственной власти).

II.      Упрощение (снижение степени разнообразия) управляемого объекта (общественных структур).

По первому пути можно двигаться в трех направлениях.

1.             Расширение органов государственного управления и соответствующее увеличение числа лиц, занятых в управлении, – государственных чиновников.

За годы реформ число чиновников в России действительно выросло. При всем разнообразии и ненадежности оценок можно, по-видимому, с уверенностью утверждать, что по численности аппарата Российская Федерация давно превзошла Советский Союз. Это естественный процесс, отражающий радикальное усложнение общества, имеющий, однако, свои пределы. Громоздкий аппарат неэффективен не только с точки зрения необходимых на его содержание затрат, но и в силу экспоненциального характера зависимости числа вероятных ошибок исполнения от числа исполнителей.

2.             Содержательное усложнение самих чиновников за счет совершенствования механизмов их рекрутирования, углубления образовательной подготовки и переподготовки.

Это направление связано с решением трех основных проблем: социализация, рекрутирование, образование чиновников.

Проблема социализации неотделима от состояния общества в целом, и ее решение, в основном, выходит за рамки собственно административной реформы. Тем актуальнее задача организации процесса социализации в самом аппарате – целенаправленного формирования чувства корпоративной принадлежности, собственной значимости, ответственности перед государством и обществом. Их решению противостоит многое в сложившейся практике: нестабильность аппарата, ориентация на частных лиц, отсутствие связи между результатом и заработком, разрыв интересов чиновника и общественности и т.п.

Большое значение имеют способы политического рекрутирования. Оно может осуществляться через избрание или назначение, на широкой или элитарной основе, по признакам профессионального соответствия или личной преданности. Необходимыми условиями расширения профессиональных возможностей аппарата в современных условиях является расширение социальной базы рекрутирования и создание механизма профессионального отбора при назначении и перемещении чиновников. Соответствующие механизмы в мировой практике давно известны и апробированы: гласный конкурс и жесткие квалификационные требования. Но с их реализацией несовместимы условия, связанные с политической нестабильностью и зависимостью от частных интересов, когда у руководителя из-за ощущения собственной уязвимости возникает потребность опираться на лично преданных подчиненных.

В сфере образования чиновников мировой опыт свидетельствует о необходимости жесткой связи между содержанием их подготовки и переподготовки с квалификационными требованиями, а прохождение соответствующих образовательных мероприятий – с назначением и продвижением по службе. В одном отношении этот опыт не подходит современной России: свойственная ей динамика перемен требует от государственного служащего профессиональной мобильности, невозможной без фундаментальных знаний и способности ориентироваться в меняющихся условиях. Важно поэтому сохранить отечественную традицию фундаментальности подготовки чиновников, соединив ее с четкой практической направленностью, ориентацией на конкретные должностные функции. Но формирование стабильного механизма переподготовки несовместимо с нестабильностью аппарата.

3.             Организационное усложнение государственных органов путем распределения центров управления по вертикали и горизонтали.

Если первый путь (наращивание числа чиновников) можно назвать экстенсивным, то децентрализация, как и содержательное усложнение чиновников, наоборот - пути интенсивного роста разнообразия органов государственного управления. Роль последнего особенно велика, и не только потому, что экспоненциально усложняет субъект управления. Децентрализация повышает степень ответственности нижестоящих звеньев за результат и тем самым стимулирует их самих работать на эффективность.

Попытка децентрализации управления, предпринятая 90-е годы, не увенчались желаемым эффектом. В этом случае западный опыт оказался мало применимым: там формирование федерации исторически прошло естественным конфедеративным путем (снизу вверх), а в России, наоборот, центр «делится» полномочиями с субъектами федерации, с органами местного самоуправления (сверху вниз). Западные федерации формировались по принципу «в ведении центра вопросы, которые не могут быть решены на местах». В России же, наоборот, на места передаются полномочия, реализовать которые центр оказывается не в состоянии. Этот во многом искусственный процесс сопровождается острым противоборством между уже сложившимися федеральной и региональными элитами, формирующимися центрами влияния на местах. Альтернативы ему, однако, не существует: с расширением сферы реальной ответственности субъектов федерации связан рост эффективности функционирования федерального центра и государственного аппарата в целом.

Не менее важно разделение властей по горизонтали – как в центре, так и на местах. Независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, ставшая атрибутом современной демократии, имеет не только политическое значение как механизм «сдержек и противовесов». Она существенно повышает степень разнообразия органов государственного управления, расширяя пределы их возможностей.

Сложившаяся в России структура власти не в полной мере отвечает критерию независимости ее ветвей. Особое в соответствии с Конституцией РФ положение президента России ставит его фактически над всеми ветвями. Это соответствует специфике «революции сверху», но снижает степень разнообразия системы органов государственного управления, суживает поле маневра для власти в целом. Особое положение президента порождает и особое, уже не предусмотренное Конституцией РФ положение его администрации, что несет в себе источник конфликта и способно неоправданно политизировать отношения президента с ветвями власти.

Второй путь также может складываться из трех основных направлений:

1.             Организационное упрощение общества (сокращение числа партий, субъектов РФ, экономических субъектов и т.п.).

На первом этапе реформ, пришедшимся на 90-е годы, преобладали действия, имевшие непосредственным следствием усложнение структуры общества, повышение степени его разнообразия. В отсутствие адекватных мер по реорганизации структуры государственного управления его эффективность резко снизилась. При этом возможность экстенсивного решения проблемы соотношения разнообразий за счет наращивания численности государственного аппарата была исчерпана, а попытки ее решения путем слабо контролируемой «суверенизации» субъектов федерации в значительной степени дискредитировала экстенсивное направление – распределение центров управления по вертикали.

Одним из важных поворотов в сфере государственного управления, происшедших в последние годы со сменой политического руководства страны, стала реализация комплекса мер, направленных на обуздание «демократической» стихии через организационное упрощение общества. Были приняты жесткие меры по унификации законодательства, введению в правовое русло отношений федерального центра и субъектов федерации, созданы механизмы сокращения числа политических партий.

В том же русле можно расценить и создание федеральных округов. Неоднозначно воспринятый в обществе, институт полномочных представителей Президента РФ сыграл существенную роль в качестве механизма реализации соответствующих мер в субъектах федерации. Следовало бы, однако, с осторожностью отнестись к предложениям о расширении пределов их компетенции, о создании при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах самостоятельных управленческих структур. Создание семи центров территориального управления может выглядеть для федерального центра привлекательным упрощением управляемого объекта. Но с возникновением третьего уровня управления (федеральный центр – федеральные округа – субъекты федерации) система государственного управления в целом, как это следует из теории катастроф, рискует утратить устойчивость.

2.             Содержательное упрощение общества (сужение идеологического спектра, упрощение образовательных программ, внедрение стандартов массовой культуры).

Опыт западных демократий дает образец и в этой сфере. Сокращение числа партий до двух-трех позволило соответствующим образом снизить и число влиятельных идеологических конструкций, а отсутствие острой социальной напряженности практически сняло с повестки дня дискуссию по противоположным идеологическим ценностям глобального характера типа «коммунизм – капитализм». Прагматизация массового среднего образования, его ориентация на приобретение массовых профессий снизили уровень интеллектуальных, а внедрение стандартов массовой культуры – духовных запросов населения. Управлять таким обществом намного проще, его интерес к политике – ниже.

В России, однако, трудно в ближайшее время ожидать консолидации граждан вокруг одной из полярных идеологических ценностей. Вряд ли, в отличие от стран Запада, удастся сделать незначительным влияние национальных и конфессиональных идеологий. Можно ожидать лишь упорядочения программных идей, если произойдет существенное сокращение партийного спектра. Что касается образования, то его стандарты формируются, прежде всего, технологическим уровнем общества, который требует сегодня профессионально мобильного работника, способного к самообразованию и адаптации к резко изменяющимся условиям жизнедеятельности. Изменение образовательных программ в сторону узкой профессионализации идет вразрез с мировой тенденцией и вряд ли имеет перспективу, отвечающую интересам общества.

Опыт истории учит, что в этих условиях эффективным может стать лишь добровольное самоупрощение общества, признание им правомерным отказ от части личных прав и свобод как результат угрозы и/или сплочения вокруг Великой Идеи. Для России важнее второе. Важным фактором эффективности политического управления является внесение в управленческую деятельность вдохновляющего смысла, доступного пониманию российских граждан, и его грамотная артикуляция.

3.             Сужение сферы управляемого.

Наиболее радикальный и отвечающий мировым тенденциям путь решения проблемы эффективности политико-административного управления видится в последовательном упрощении сферы управляемого за счет ее сокращения. Заслуживает пристального изучения опыт западных стран по организации взаимодействия государства с негосударственными некоммерческими объединениями (НКО) – организациями так называемого третьего сектора, нашедший отражение в теории политических сетей.

Необходима целенаправленная политика, направленная, с одной стороны, на оказание поддержки процессу развития третьего сектора, а с другой, – на эффективное противодействие превращению НКО в один из механизмов прикрытия коммерческой деятельности и ухода от налогов. Практика показывает, что НКО, будучи важным сегментом гражданского общества, способны взять на себя значительную долю функций, в России по традиции принадлежащих государству.

Не случайно неоднократные попытки сокращения аппарата государственного управления, предпринимавшиеся и в Советском Союзе, и в современной России, не дали желаемого результата. Дело не только и не столько в «человеческом факторе», в стремлении чиновника расширять круг своих подчиненных. Всякий раз после сокращение на заданное число процентов численность аппарата воспроизводится объемом его функциональных обязанностей, зависящим, в свою очередь, от общего объема сферы управляемого. Попытки избежать межведомственного дублирования, предпринимаемые в настоящее время в рамках административной реформы, обозначали правильное направление поиска – от функций к численности аппарата, – но и от них вряд ли следует ожидать радикального результата. Сокращение же аппарата за счет расширения объема должностных обязанностей чиновников с соответствующим ростом их заработной платы, разрекламированное МЧС накануне последних парламентских выборов, имеет смысл лишь там, где чиновники не в полной мере загружены работой. Без сокращения сферы управляемого в целом проблему сокращения аппарата решить не удастся.

Проблема отношений государства и третьего сектора лежит за пределами собственно вертикали управления. Это проблема взаимодействия управления и самоорганизации, заслуживающая отдельного рассмотрения.

Государственное управление и общественная самоорганизация

В обществе, как и в любом сложном развивающемся организме, существует два взаимосвязанных механизма, совокупность которых обеспечивает его сохранение и развитие: это механизмы управления и самоорганизации. При этом сохранение, или системную стабильность, обеспечивает главным образом первый, а развитие – второй. Если в этой плоскости рассматривать проблему устойчивого развития общественной системы, можно сказать, что фактором развития является, прежде всего, гражданское общество, а фактором устойчивости – государство. Абсолютизация любой из сторон влечет за собой системный кризис. В крушении СССР нетрудно видеть результат стагнации и «морального старения» всех его подсистем из-за абсолютизации роли государства, недооценки инновационного потенциала гражданского общества. Системный кризис 90-х годов, напротив, стал результатом принижения роли государства в отсутствие, к тому же, развитого гражданского общества.

Если критика советских ошибок постепенно утрачивает актуальность, то ошибки 90-х годов заслуживают пристального внимания: именно с преодолением их последствий в значительной степени связан нынешний этап государственного строительства вообще и административной реформы в частности. Тем более что абсолютизация роли самоорганизации имеет научное обоснование, апеллирующее к современной парадигме миропонимания – синергетике, некоторые положения которой, превратившись в идеологемы, приобрели значение основных элементов идеологии начального этапа российских реформ.

Одной из главных идеологем стало тотальное отрицание идеологемы тотального управления: развитие связано только с самоорганизацией, стабильность несовместима с развитием, лучший порядок может родиться только из хаоса. Вкупе с вульгарной трактовкой теории катастроф (развитие возможно только через катастрофы) такое прочтение синергетики стало оправданием катастрофического вектора реформ 90-х годов и полного разрыва политического руководства с предшествующей традицией.

Вторая идеологема связана с трактовкой проблемы открытости. Из утверждения, что способностью к развитию обладают только открытые системы, был сделан вывод о локализации источника развития в окружающей их среде. За игнорированием дуализма открытости и закрытости явно просматривался поиск обоснования западоцентристской идеологии и политики. В итоге вопреки логике и западной же практике требование неограниченной открытости стало реализовываться не только во внешнеэкономических и внешнеполитических отношениях, но было распространено и на деликатные сферы, затрагивающие сферу государственной безопасности.

Абсолютизация роли самоорганизации и открытости уводит в сторону от поиска решения насущной проблемы выстраивания отношений между государством и гражданским обществом, между механизмами государственного управления и общественной самоорганизации.

Функции государства как механизма управления, ответственного за стабильность общественной системы, складываются из двух составляющих – внешней и внутренней. Внешние в свою очередь распадаются на два слагаемых: формирование благоприятной для общества среды и поддержание границы со средой в таком состоянии, в котором она была бы способной осуществлять селекцию внешних воздействий на благоприятствующие развитию общества и катастрофические. Известно: полная автаркия ведет к застою и деградации, полная открытость – к разрушению под внешним воздействием. От государства требуется не обеспечение открытости (это можно сделать и без него), а определение и поддержание такой меры и структуры открытости (или закрытости), которая благоприятствует стабильности и развитию общественной системы.

Как по отношению к внешней среде, так и по отношению к сфере самоорганизации внутренние функции государства складываются из двух составляющих. Первая – развивающая: поддержка, создание благоприятных условий роста для тех новых организационных форм, развитие которых способно стать дополнительным импульсом для развития общества в целом. Вторая – охранительная: подавлять рост опасных для общества форм. Пора трезво взглянуть на роль гражданского общества: в его недрах рождаются не только общества филателистов и правозащитников, не только профессиональные союзы и союзы предпринимателей, но и организации скинхедов, структуры организованной преступности и т.п. Как и в случае с внешней средой, от государства требуется не поддержка гражданского общества вообще, не тем более устранение от процессов самоорганизации, а четкая политика, выстраивание приоритетов и ранжирование отношений от поддержки до противодействия по критерию общественного интереса.

Взаимодействие государственной администрации со структурами гражданского общества не является собственно управлением, оно строится не на отношениях соподчинения и не носит субъект-объектного характера. Но только в контексте этих отношений административное управление приобретает политическое содержание, принципиально отличающее политико-административное управление от простого администрирования в армии, на предприятии, в конторе. Этим определяется тесная взаимосвязь характера этих отношений и содержания политико-административного управления. Соответственно, и административная реформа неотделима от реформы взаимодействия государственного аппарата со структурами гражданского общества.

Проблема административной реформы, вставшая перед Россией, сама по себе не уникальна. В 70-е – 80-е годы с ней столкнулось большинство стран Запада. Одной из основных причин стало растущее бремя социальных расходов в сочетании с сокращением числа рабочих мест, ростом потребительских ожиданий населения и т.п. В этих условиях возобладал экономический подход к административной реформе, предопределивший переход от политического администрирования к политическому менеджменту, к внедрению рыночных механизмов в деятельность государства. Основными агентами взаимодействия с государством стали соответственно бизнес-структуры и другие заинтересованные группы, располагающие достаточным ресурсом для лоббирования своих интересов.

Сегодня выясняется, однако, что ни администрирование, ни рыночные механизмы не могут эффективно координировать интересы и ресурсы общественных групп, претендующих на участие в политике. Преобладающей моделью все больше становятся политические сети, опирающиеся в большей степени на коммуникативные процессы. Соответственно, и акцент во взаимодействии переносится на организации третьего сектора.

Административные преобразования в России 90-х годов не имели четкой концептуальной основы, находились как бы в тени кардинальных экономических, социальных и политических преобразований и выполняли по отношению к ним вспомогательную, обеспечивающую функцию. Можно, однако, сказать, что в целом происходило, как и на Западе, смещение от политического администрирования в сторону политического менеджмента. Спецификой России стало формирование достаточно узкого круга реально взаимодействующих с государством мощных бизнес-структур, оттеснивших от реального доступа к механизмам формирования государственной политики большинство заинтересованных групп. Одним из наглядных результатов сложившейся ситуации стала неспособность государства реализовать собственные декларации – о поддержке, например, мелкого и среднего бизнеса. Такой политический менеджмент быстро сфокусировал в себе и выпукло показал все негативные стороны политического менеджмента, на выявление которых на Западе ушло два десятилетия.

Ясно, однако, что возврат к политическому администрированию способен лишь усугубить ситуацию. Возникший в результате последнего избирательного цикла искусственный симбиоз ветвей власти под президентским зонтиком может существенно упростить систему органов государственной власти и, как это ни кажется парадоксальным, снизить в конечном счете эффективность государственного управления.

Решение проблемы видится в фокусировании усилий на формировании третьего сектора с последующим изменением вектора административной реформы в сторону политических сетей.

* * *

Формирование политико-административного управления, отвечающего современным стандартам и российской специфике, – задача сложная не только в теоретическом отношении, но и в плане реализации. Требуется глубокая реконструкция сложившегося механизма, затрагивающая интересы значительной части государственных служащих, в том числе той, от которой зависит реформа. Для преодоления неизбежного в подобных случаях торможения необходимы, во-первых, механизмы мотивации участников перемен и система гарантий для тех, чьи интересы могут быть ущемлены. Требуется также понимание того, что эффективность государственного управления меряется общественно значимым результатом и может быть достигнута лишь в условиях единства власти и общества.