Разнообразие как фактор эффективности государственного управления

Опубликовано: Шабров О.Ф. Разнообразие как фактор эффективности государственного управления // Успехи современного естествознания. - 2004. - №5. - Приложение 1. - С.228-231.

Одной из важнейших характеристик систем является степень присущего им разнообразия. Классический пример применения этой характеристики к сфере управления дал У.Эшби в известной формуле: «Только разнообразие может уничтожить разнообразие» [1]. Для того чтобы субъект (в рассуждениях У.Эшби – игрок) имел возможность адекватно реагировать на все «ходы» объекта (партнера по игре), направить игру в желаемое для него русло, он должен иметь в своем арсенале не меньший запас вариантов собственного хода. Иными словами, управление может быть эффективным лишь при условии, что управляющая подсистема по степени разнообразия превосходит управляемую.

Принцип необходимого разнообразия не часто используется при анализе и в практике управления общественными системами. Возможно, это связано с недостаточно конструктивным содержанием понятия «разнообразие», заложенного в него самим У.Эшби - как число различимых элементов N (или log2N) [2].

В этом случае, во-первых,  разнообразие предстает как характеристика субъективная. По мере познания объекта число N растет, и возникает парадокс №1: чем больше субъект управления выявляет элементов объекта, тем менее эффективно он может им управлять. Правда, устанавливая законы их поведения, субъект «занимается поисками ограничения разнообразий» [3], так как своими успехами он уменьшает число вариантов ожидаемого поведения объекта.

 Во-вторых, такое определение разнообразия не устанавливает различия между однородными и разнородными элементами, чем порождается парадокс №2: однородный газ, N молекул которого хаотически движутся в замкнутом объеме, по степени разнообразия, а значит, и по управляемости, не отличается системы из N различных элементов упорядоченной конструкции. При таком понимании разнообразия его конструктивное применение при анализе управления вряд ли возможно.

Другое дело, если наполнить это понятие более естественным смыслом. Во-первых, рассматривать его как отражение объективной характеристики реальной системы, а во-вторых, принять во внимание не общее количество элементов, а число различных элементов и их взаимосвязей [4]. В этом случае становится уместным использование понятий теории информации, например, - субстратно-структурной сложности. Степень разнообразия, вносимого одним отношением rji элемента mj с элементом mi, будет выражаться тогда формулой Шеннона

H(mj, rji) = - P[ri(mj)]lgP[ri(mj)],

где P - значение вероятности. Степень разнообразия всей системы определяется в этом случае суммированием по всем отличающимся элементам и отношениям. По форме мы получаем уравнение энтропии, но только по форме. Для однородного газа любого объема, в отличие от энтропии, степень разнообразия всегда будет равна нулю, поскольку в этой системе число отличающихся элементов равно 1, и этот единственный элемент не может вступить ни в одно отношение с отличающимся от него элементом из-за отсутствия такового. Иными словами, r для такой системы равно 0.

В такой трактовке понятие разнообразия становится конструктивным инструментом анализа систем управления, применимым и к управлению государственному. Применим его к государственному управлению в современной России.

Одним из результатов происшедших за последние полтора десятилетия перемен стало радикальное усложнение общества во всех его сферах и соответствующее повышение степени его разнообразия (на месте одной партии и идеологии - десятки, вместо единой цены - произвольно устанавливаемая и т.п.). Механизм же управления остался в значительной степени прежним. Возникла несовместимая с эффективностью диспропорция между архаичным государственным управлением и возросшей степенью разнообразия сферы его ответственности.

Возможны только два мыслимых пути решение проблемы соотношения разнообразий:

I.                    усложнение (повышение степени разнообразия) субъекта управления (органов государственной власти) и/или

II.                 упрощение (снижение степени разнообразия) управляемого объекта (общественных структур).

I.1. Простая рефлексия: количественное расширение органов государственного управления и увеличение числа чиновников.

За годы реформ число чиновников в России, действительно, выросло. При всем разнообразии и ненадежности оценок можно, по-видимому, утверждать, что по численности аппарата она давно превзошла Советский Союз. Это – естественный процесс, отражающий радикальное усложнение общества, имеющий, однако, свои пределы. Громоздкий аппарат неэффективен не только с точки зрения необходимых на его содержание затрат, но и в силу экспоненциального характера зависимости числа вероятных ошибок исполнения от количества исполнителей.

I.2. Содержательное усложнение самих чиновников за счет механизмов рекрутирования, образовательной подготовки и переподготовки.

Это направление связано с решением трех основных проблем: социализация, рекрутирование, образование чиновников.

Проблема социализации неотделима от состояния общества в целом. Но это не снижает актуальности задачи организации процесса социализации в самом аппарате, – целенаправленного формирования чувства корпоративной принадлежности, собственной значимости, ответственности перед государством и обществом. Этому не соответствует престиж государственной службы и в глазах самих чиновников, и, в еще большей степени, в глазах рядовых граждан.

Большое значение имеют способы политического рекрутирования. Оно может осуществляться через избрание или назначение, на широкой или элитарной основе, по признакам профессионального соответствия или личной преданности. Необходимыми условиями расширения профессиональных возможностей аппарата в современных условиях является расширение социальной базы рекрутирования и создание механизма профессионального отбора при назначении и перемещении чиновников. Соответствующие механизмы в мировой практике давно известны и апробированы: гласный конкурс и жесткие квалификационные требования. Когда-то они, надо надеяться, приживутся и в России.

В сфере образования чиновников мировой опыт свидетельствует о необходимости жесткой связи между содержанием их подготовки и переподготовки с квалификационными требованиями, а прохождение соответствующих образовательных мероприятий – с назначением и продвижением по службе. В одном отношении этот опыт не подходит современной России: свойственная ей динамика перемен требует от государственного служащего профессиональной мобильности, невозможной без фундаментальных знаний и способности ориентироваться в меняющихся условиях. Важно поэтому сохранить отечественную традицию фундаментальности подготовки чиновников, соединив ее с четкой практической направленностью, ориентацией на конкретные должностные функции.

I.3. Организационное усложнение государственных органов путем распределения центров управления по вертикали и горизонтали.

Попытка децентрализации управления, предпринятая 90-е годы, не увенчались желаемым эффектом. В этом случае западный опыт оказался мало применимым: там формирование федерации исторически шло естественным конфедеративным путем (снизу вверх). В России же, наоборот, центр «делится» полномочиями сверху вниз. Западные федерации формировались по принципу «в ведении центра вопросы, которые не могут быть решены на местах». В России на места передаются полномочия и ресурсы, удержать которые центр не в состоянии. Этот во многом искусственный процесс сопровождается острым противоборством между уже сложившимися федеральной и региональными элитами, формирующимися центрами влияния на местах. Альтернативы ему, однако, не существует: с расширением сферы реальной ответственности субъектов федерации связан рост эффективности функционирования федерального центра и государственного аппарата в целом.

Не менее важно разделение властей по горизонтали, – как в центре, так и на местах. Независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, ставшая атрибутом современной демократии, имеет не только политическое значение как механизм «сдержек и противовесов». Она существенно повышает степень разнообразия органов государственного управления, расширяя пределы их возможностей.

Сложившаяся в России структура власти не в полной мере отвечает критерию независимости ее ветвей. Особое, в соответствии с Конституцией РФ, положение Президента России ставит его фактически над всеми ветвями, что соответствует специфике переходного состояния, но суживает поле маневра для власти в целом. Особое положение Президента порождает и особое, уже не предусмотренное Конституцией РФ, положение его администрации дающее пример ненужного разнообразия, которое способно перерасти в свою противоположность через возврат к единовластию.

II.1. Организационное упрощение общества (сокращение числа партий, субъектов РФ, экономических субъектов и т.п.).

На первом этапе реформ, пришедшимся на 90-е годы, преобладали действия, имевшие непосредственным следствием усложнение структуры общества, повышение степени его разнообразия. В отсутствие адекватных мер по реорганизации структуры государственного управления его эффективность резко снизилась. При этом возможность экстенсивного решения проблемы соотношения разнообразий за счет наращивания численности государственного аппарата была исчерпана, а непродуманные попытки пойти путем слабо контролируемой «суверенизации» субъектов федерации в значительной степени дискредитировали экстенсивное направление – распределение центров управления по вертикали.

Одним из важных поворотов в сфере государственного управления, происшедших в последние годы со сменой политического руководства страны, стала реализация комплекса мер, направленных на обуздание «демократической» стихии через организационное упрощение общества. Были приняты жесткие меры по унификации законодательства, введению в правовое русло отношений федерального центра и субъектов федерации, созданы механизмы сокращения числа политических партий.

В том же контексте следует расценивать и создание федеральных округов. Неоднозначно воспринятый в обществе, институт полномочных представителей Президента РФ сыграл существенную роль в качестве механизма реализации соответствующих мер в субъектах федерации. Следовало бы, однако, с осторожностью отнестись к предложениям о расширении пределов их компетенции, о создании при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах самостоятельных управленческих структур. Создание семи центров территориального управления может выглядеть для федерального центра привлекательным упрощением управляемого объекта. Но с возникновением третьего уровня управления (федеральный центр – федеральные округа – субъекты федерации) система государственного управления в целом рискует утратить устойчивость.

II.2. Содержательное упрощение общества (сужение идеологического спектра, упрощение образовательных программ, внедрение стандартов массовой культуры).

Опыт западных демократий дает образец и в этой сфере. Сокращение числа партий до двух-трех, само по себе упрощающее общество организационно, позволило соответствующим образом снизить и число влиятельных идеологических конструкций, а отсутствие острой социальной напряженности практически сняло с повестки дня дискуссию по противоположным идеологическим ценностям глобального характера типа «коммунизм – капитализм». Прагматизация массового среднего образования, его ориентация на приобретение простейших профессий снизила уровень интеллектуальных, а внедрение стандартов массовой культуры – духовных запросов населения. Управлять таким обществом намного проще, его интерес к политике – ниже.

В России, однако, трудно в ближайшее время ожидать консолидации граждан вокруг одной из полярных идеологических ценностей. Вряд ли, в отличие от стран Запада, удастся сделать незначительным влияние национальных и конфессиональных идеологий. Можно ожидать лишь упорядочения программных идей, если произойдет существенное сужение партийного спектра. Что касается образования, то его стандарты формируются, прежде всего, технологическим запросом общества, которому соответствует сегодня профессионально мобильный работник, способный к самообразованию и адаптации в быстро и резко изменяющихся условиях жизнедеятельности. Изменение образовательных программ в сторону узкой профессионализации идет вразрез с мировой тенденцией и вряд ли имеет перспективу.

II.3. Сужение сферы управляемого.

Радикальное решение проблемы соотношения разнообразий - сокращение сферы управляемого. Не случайно неоднократные попытки сокращения аппарата государственного управления, предпринимавшиеся и в Советском Союзе, и в современной России, не дали желаемого результата. Без сокращения сферы управляемого в целом существенно сократить аппарат не удастся.

В обществе, как и в любом сложном развивающемся организме, существует два взаимосвязанных механизма, совокупность которых обеспечивает его сохранение и развитие, – это механизмы управления и самоорганизации. При чем сохранение, или системную стабильность, обеспечивает, главным образом, первый, а развитие – второй. Здесь-то и сказывается принципиальная особенность любых креационных систем – существенно более низкий уровень разнообразия по сравнению с аналогичными эволюционными. Вот почему механизм управления, будучи системой искусственной, креационной, не способен порождать новые устойчивые формы более высокого порядка. Ибо на его порождения, образуемые по принципу «отсечения лишнего», распространяется доказанная Л.В.Левантовским теорема конечности, или принцип «хрупкости хорошего» [5]: чем сложнее организация системы, тем более вероятна потеря ее устойчивости.

Понятие разнообразия - мощный инструмент препарирования происходящих в обществе процессов управления и самоорганизации, если дать ему конструктивное определение, отделив от понятий сложности и энтропии. Для России его применение особенно важно сегодня, когда у многих граждан формируется неверие в возможности государственной власти решать насущные проблемы общества, а у правящего класса, наоборот, возникли иллюзии управляемости. Выстраивание простого и удобного механизма управления способно парадоксальным образом дать противоположный эффект и дестабилизировать общественную систему в целом. В теоретическом же отношении во многом уникальные процессы, происходящие в России, чрезвычайно интересны, и их исследование может существенно обогатить научные представления об управлении общественными системами.

Литература

[1] Эшби У.Р. Введение в кибернетику. – М., 1959. – С.294.

[2]  См.: Там же. – С.179.

[3]  См.: Там же. – С.186.

[4]  См.: Шабров О.Ф. Политическое управление: проблема стабильности и развития. - М., 1997.

[5]  См.: Левантовский Л.В. Особенности границы области устойчивости // Функциональный анализ и его приложения. – Т.16, вып.1. М., 1982, с.44-48.