Испытание разнообразием:

пределы управления в современном мире

Опубликовано: Шабров О.Ф. Испытание разнообразием: пределы управления в современном мире // Государственная служба. - 2007. - №2.

Конец семидесятилетней истории могущественного Советского Союза убедительно показал, сколь зыбкой и иллюзорной может быть общественная стабильность в условиях неэффективного государства. Став правопреемницей СССР, постсоветская Россия унаследовала в основных чертах прежнюю государственную машину, оказавшуюся неспособной удержать прежнюю страну от распада, со всеми ее системными дефектами, и первое десятилетие реформ наглядно это продемонстрировало.

Проблема эффективности государственного управления давно беспокоит российские власти. Начало нового тысячелетия ознаменовалось радикальными поворотами в поиске путей повышения степени управляемости страны, административной реформой, выстраиванием новой властной вертикали. За год до новых президентских выборов следует тем не менее признать, что до конца пути еще далеко.

Известно, однако, что тягу к реформированию государства демонстрирует не только Россия. Весь Запад, не говоря уже о странах Восточной Европы, начиная с 80-х годов, занимается административной реформой. Там эти процессы не отягощены, как в нашем случае, разрушительными результатами распада страны и «шоковой терапии». Но в целом можно констатировать, что одной из примет последних десятилетий стала всеобщая неудовлетворенность существующими системами государственного управления, свидетельствующая о снижении его эффективности.

Причин тому немало, но одна из них объективна и связана с радикальным усложнением современного мира, с повышением степени его разнообразия[1]. Понятие это в последнее время достаточно часто встречается в научной литературе в различных контекстах. Одни говорят о разнообразии как об одном из достоинств и атрибутов демократии, связывая его с присущим современному западному обществу плюрализмом форм социальной организации. Другие усматривают в нем серьезную проблему управления. Именно об этом - «Третья волна» Э.Тоффлера, поставившего в центр внимания очередную смену технологического уклада, переход от индустриального общества с его массовым унифицированным производством к принципиально новым технологиям, порождающим высокую степень социального разнообразия, бросающего вызов современному человечеству.

Проблему разнообразия применительно к управлению еще в середине прошлого столетия поставил известный английский специалист в области кибернетики У.Эшби: «…только разнообразие может уничтожить разнообразие»[2]. Проще говоря, чтобы иметь возможность управлять, управляющая система должна обладать не меньшим разнообразием, чем управляемая.

Наглядное подтверждение справедливости этого принципа - история постсоветской реформы в России. Следствием осуществленных здесь в начале 90-х годов прошлого столетия системных перемен стало радикальное усложнение общества во всех его сферах и соответствующее повышение степени его разнообразия (на месте одной партии и идеологии - десятки, вместо единой цены - произвольная, всевозможные формы собственности и т.п.). Механизм же управления остался в значительной степени прежним. Возникла несовместимая с эффективностью диспропорция между архаичным государственным управлением и возросшей степенью разнообразия сферы его ответственности. Отсюда - неизбежная и по сей день не преодоленная утрата эффективности власти.

Существуют только два пути решения проблемы соотношения разнообразий, противоположные по самой сути: повышение степени разнообразия субъекта управления и снижение степени разнообразия управляемого объекта. Мировой опыт свидетельствует о необходимости двигаться обоими путями, сочетая повышение степени разнообразия механизма государственного управления со снижением степени разнообразия управляемых социальных объектов.

В первое десятилетие реформ, связанных с президентством Б.Ельцина, реформирование структуры государственной власти осуществлялось главным образом путем ее усложнения. Это прежде всего - количественное расширение органов государственного управления и увеличение числа чиновников. Естественный процесс, ставший реакцией на радикальное усложнение общества, имеет, однако, свои пределы. Громоздкий аппарат неэффективен не только с точки зрения необходимых на его содержание затрат, но и в силу экспоненциального характера зависимости числа вероятных ошибок исполнения от количества исполнителей.

Влияние последнего обстоятельства может быть снижено путем содержательного усложнения[3] самих чиновников - за счет механизмов рекрутирования, социализации, образовательной подготовки и переподготовки кадров. Но в постсоветской России этот способ повышения степени разнообразия аппарата, хорошо отработанный на Западе, не был реализован в должной мере по целому ряду причин экономического, политического, а также субъективного характера.

Существует и апробированный механизм организационного усложнения управляющих подсистем путем распределения центров управления по вертикали и горизонтали. Попытка децентрализации управления, предпринятая в России в 90-е годы, не увенчалась желаемым эффектом. Западный опыт оказался мало применимым: там формирование федерации исторически шло естественным конфедеративным путем (снизу вверх). В России же, наоборот, центр «делится» полномочиями сверху вниз. Западные федерации формировались путем передачи в ведение центра вопросов, которые не могут быть решены на местах. В России, наоборот, на места передаются полномочия и ресурсы, удержать которые центр не в состоянии. Этот во многом искусственный процесс сопровождается острым противоборством между уже сложившимися федеральной и региональными элитами, формирующимися центрами влияния на местах. Альтернативы ему не существует: с расширением сферы реальной ответственности субъектов Федерации связан рост эффективности функционирования федерального центра и государственного аппарата в целом.

Не менее важно разделение властей по горизонтали – как в центре, так и на местах. Независимость законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, ставшая атрибутом современной демократии, имеет не только политическое значение как механизм «сдержек и противовесов». Она существенно повышает степень разнообразия органов государственного управления, расширяя пределы их возможностей. Но и этот ресурс в силу традиции и особых президентских полномочий в России остался задействованным далеко не в полной мере.

В целом можно сказать, что на первом этапе реформ, пришедшемся на 90-е годы, преобладали действия, имевшие непосредственным следствием усложнение структуры общества, повышение степени его разнообразия. В отсутствие адекватных мер по реорганизации структуры государственного управления его эффективность резко снизилась. При этом возможность экстенсивного решения проблемы соотношения разнообразий за счет наращивания численности управленческого аппарата и его усложнения была исчерпана, а непродуманные попытки ее решения путем слабо контролируемой «суверенизации» субъектов Федерации в значительной степени дискредитировали интенсивное направление – распределение центров управления по вертикали. В общественном сознании сама демократия стала все больше отождествляться с хаосом.

Таким образом, на рубеже столетий нарастание рассогласований в государственном управлении страны породило в обществе потребность в порядке. Это проявилось на парламентских и президентских выборах третьего и четвертого циклов. Можно по-разному относиться к политике «Единой России» и В.Путина, но нельзя не видеть в ней выполнение «общественного договора»: общество дало им мандат на наведение порядка. Унификация законодательства, укрупнение субъектов Федерации, сокращение числа партий и другие меры явно направлены на реализацию второго пути - снижение степени разнообразия управляемого объекта, общества.

Но и этот путь имеет свои пределы. В разнообразии заложен потенциал развития, носителем которого является гражданское общество. Слабость общественной самоорганизации как неизбежное следствие унификации общественной системы рано или поздно порождает ее стагнацию и становится фактором неустойчивости. Единственный перспективный способ решить проблему упрощения объекта государственного управления - сокращение сферы управляемого. Это означает передачу части государственных функций структурам гражданского общества. Но для ее осуществления необходимо, как минимум, такое гражданское общество, которое способно взять на себя эти функции. В отсутствии такового видится одна из главных проблем, на которых должны сконцентрировать свои усилия российские политики.


Существует и фундаментальный предел повышения степени разнообразия всякой управляющей системы - так называемый «принцип хрупкости хорошего», известный в функциональном анализе как «теорема конечности» советского ученого Л.Левантовского[4]. Чем сложнее организация системы, тем более вероятна потеря ее устойчивости. Эта зависимость свойственна любым искусственным конструкциям. Компьютер пятого поколения с большей вероятностью и намного быстрее выйдет из строя, чем бухгалтерские счеты. То же относится к государству.

Действие совокупности двух названных принципов - «необходимого разнообразия» У.Эшби и «хрупкости хорошего» Л.Левантовского ставит эффективному управлению вполне конкретные границы. Это хорошо видно на рисунке, где кривая I условно отображает рост эффективности управления (E) с повышением степени разнообразия управляющей системы (R) в соответствии с первым принципом, а кривая II - ее снижение в соответствии со вторым. Точка r1 на оси R - это степень разнообразия управляемого объекта, r3 - предельная сложность управляющей системы. Если степень разнообразия управляющей системы ниже r1 или выше r3, эффективность управления становится отрицательной, т.е. управление становится невозможным. Управление возможно только при r1 < R < r3. Внутри этого диапазона можно найти некое оптимальное значение R = r2, вокруг которого эффективность максимальна.

Одной из особенностей общественных систем является их постоянное развитие, а значит, и усложнение. Это означает, что точка r1 на оси R постоянно смещается вправо, т.е. диапазон эффективного управления неотвратимо сокращается. Смысл вызова, с которым столкнулось современное человечество, видится в том, что степень разнообразия общественных систем неумолимо возрастает, оставляя государствам все меньше маневра для сохранения собственной эффективности. В этой ситуации особое значение приобретает легитимность управляющих, понимаемая как признание управляемыми правомерным их верховенства. В меру легитимности власти общество признает предлагаемые ему правила игры, соглашаясь на собственное упрощение. По сути дела, легитимность и означает добровольное согласие самих членов общества жить по устанавливаемым правилам, а значит, упроститься, сузить спектр возможных состояний и связей. В этом - источник известной в политической науке и наблюдаемой на практике зависимости эффективности власти от ее легитимности: режим не может эффективно управлять без добровольного на то согласия самих управляемых.

Негативные последствия выхода управления за пределы диапазона эффективности, в нарушение принципа необходимого разнообразия с особой наглядностью проявляются при попытках выстроить системы мирового господства. Разнообразие мира, вбирающее в себя разнообразие всех существующих общественных систем, значительно превышает степень разнообразия государственного механизма любой отдельно взятой страны, вне зависимости от ее экономического и военного ресурсов. Это делает наивными и небезопасными любые претензии на мировое господство. Что начинают понимать и в США. Именно осознание невозможности эффективной реализации американцами собственных целей применением грубого насилия в международных делах и побудило, к примеру, гарвардского профессора Дж.Ная апеллировать к власти гибкой, основанной на принятии другими сторонами ценностей властвующего субъекта[5]. Это фактически было бы равнозначно признанию всем мировым сообществом американского доминирования легитимным. Однако ничто не свидетельствует пока о готовности народов признать американские ценности, особенно в случае различий межцивилизационного уровня.

Сегодня, как верно отмечает другой гарвардский политолог С.Хантингтон, на смену межгосударственным столкновениям на первый по значимости план выходит конфликт между цивилизациями[6]. Для эффективности государственного управления важен, однако, не только и даже не столько планетарный масштаб межцивилизационного противоречия. Главная проблема видится в том, что в условиях глобальной коммуникации становится неизбежной взаимная диффузия цивилизаций сквозь государственные границы. Причем преобладающее направление этой диффузии определяется разностью экономических потенциалов: население естественным образом мигрирует в направлении максимальной концентрации материальных ценностей. «Столкновение цивилизаций» все больше перемещается на территории развитых стран и превращается из внешнеполитической проблемы в их проблему государственного управления и внутренней политики.

По сути дела, речь идет о кардинальном повышении степени разнообразия общественных систем, прежде всего систем современного западного типа, за счет образования новых этно-конфессиональных групп, не слишком склонных к ассимиляции. Прошлогодние погромы во Франции - одно из наглядных свидетельств тому, что Запад оказался не очень подготовленным к этому явлению. Наряду с глобализацией рынка, ростом влияния транснациональных корпораций и негосударственных организаций межцивилизационное противостояние становится существенным фактором снижения эффективности государств-наций в их сложившейся форме.

Проблемы эти не могли не затронуть и Россию. Межэтнические и межконфессиональные конфликты становятся привычными элементами отечественной повседневности. Разумеется, полиэтническая и многоконфессиональная Россия имеет перед Западом преимущество многовекового опыта совместного существования цивилизаций и толерантности славянских народов. Но для своей реализации преимущества эти требуют воплощения в политическом устройстве общества, в модели и практике государственного управления. Возникшему с крушением унифицированного советского строя разнообразию экономических, политических, идеологических форм, помноженному на растущее этническое и конфессиональное разнообразие, должна соответствовать модель государственного управления, отвечающая особенностям многосоставного общества. Классические западные образцы, демонстрирующие снижение эффективности даже в собственных странах, для этого мало подходят. Исключение может составить разве что опыт сообщественных демократий, позволяющих учесть интересы и специфику различных этно-конфессиональных групп[7]. Заслуживает внимания и советская модель регулирования межнациональных отношений, в частности, через верхнюю палату советского парламента, Совет национальностей.

Россия - не единственная страна, вынужденная искать пути повышения эффективности государственного управления. Профессор Йельского университета (США) И. Валлерстайн не без основания пишет о кризисе западной миросистемы, находит признаки сползания мира к хаосу[8]. Быстрорастущая степень разнообразия современных обществ вкупе с тенденциями глобализации ставит все человечество перед серьезным испытанием. Его преодоление потребует, возможно, радикального пересмотра привычных схем политического устройства и государственного управления в сторону более полного учета общественных интересов, развития форм реализации общественной инициативы в совокупности со взаимным признанием в международных делах права народов жить сообразно собственным ценностям.

Rambler's Top100

Находится в каталоге Апорт

Союз образовательных сайтов

SpyLOG

 



[1] Существуют различные толкования понятия разнообразия. Наиболее конструктивным представляется определение разнообразия системы как числа реально существующих различных ее элементов, их состояний и связей между ними.

[2] Эшби У.Р. Введение в кибернетику. М., 1959. С.294.

[3] Здесь и ниже для упрощения литературных конструкций противоположные понятия простоты и сложности не вполне корректно используются в смысле низкой и высокой степени разнообразия.

[4] См.: Левантовский Л.В. Особенности границы области устойчивости // Функциональный анализ и его приложения. 1982. Т.16. Вып.1 С.44-48.

[5] См.: Най Дж. С. Гибкая власть: как добиться успеха в мировой политике. Новосибирск, 2006. С.31.

[6] См.: Хантингтон С. Столкновение цивилизаций. М., 2003.

[7] См., напр.: Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах: Сравнительное исследование. М., 1997.

[8] См.: Валлерстайн И. После либерализма. М., 2003.