Стандарты качества

в государственном управлении и политике

Опубликовано: Шабров О.Ф. Стандарты качества в государственном управлении и политике // Проблемы современного государственного управления в России: Материалы научного семинара. Вып. 5 (26). Стандарты качества как критерии государственного управления – М.: Научный эксперт, 2009. - С.16-21

Проблема стандартов качества, поставленная сегодня на обсуждение, имеет не только техническое, производственное значение. В докладе совершенно правомерно она ставится шире и распространяется на всю сферу управления государством и обществом. Представляется конструктивным, соответственно, и выделение трех функций стандартов качества. Я бы назвал их как технологическая (требования к технологиям производства), охранительная (защита от некачественной продукции) и менеджериальная (требования к технологиям управления). Вторая, как верно отметил докладчик, должна быть объектом государственной политики, а третья затрагивает сами институты и процессы производственного и государственного управления, включая политическое.

Уже отсюда понятно, что хотя поставленная на обсуждение тема кажется на первый взгляд далекой от политики, а понятие государственных стандартов выходит за пределы категориального ряда политологии, − тем не менее, содержание доклада дает простор для политологической мысли. Это первая предварительная ремарка.

Вторая ремарка состоит в том, что доклад носит скорее не аналитический характер, а содержит постановку проблем. Поэтому и мое выступление будет построено в том же ключе, как постановка проблем и с точки зрения некоторых определений и подходов, и с точки зрения практического использования представленных наработок.

Теперь о сути. Прежде всего, нельзя не отметить, что проблема поставлена интересная, важность и актуальность ее не вызывает сомнений, потому что она касается качества государственного управления - того, что затрагивает каждого из нас, от чего зависит, как мы живем, чего нам хотелось бы и что никак не получается. В докладе обозначен целый ряд интересных проблем, от решения которых действительно зависит эффективность государственного управления. Интересна, в частности, постановка вопроса, связанного с менеджментом качества управления.

Важно, что докладчик акцентирует наше внимание на известном алгоритме (или цикле) Эдварда Деминга: Планируй − Делай − Проверяй − Действуй. Это действительно то, чего не хватает нашему государственному управлению: делают, а потом спохватываются... Об актуальности этой проблемы свидетельствует, в частности, недавнее утверждение Правительством показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Проблема методов оценки качества управления на региональном уровне обсуждается и на страницах научных изданий. Интересная публикация группы авторов из Института проблем управления РАН на эту тему появилась недавно в журнале «Моделирование в социально-политической сфере»[1]. Вот только методами оценки эффективности государственного управления в масштабах всей страны пока всерьез не занимаются. А ведь системы управления в субъектах федерации функционируют далеко не автономно.

Итак, проблема стандартов качества давно известна, существует даже озабоченность, есть инструментарий. И нельзя не задаться вопросом: почему все это не внедряется?

Ради примера сошлюсь на опыт учебных заведений, для которых разработаны и утверждены на государственном уровне образовательные стандарты. Они подвергаются критике, периодически меняются, появляются все новые «поколения», - но стандарты существуют и «работают».

Раз в пять лет вузы проходят повторные аттестации. В последнее время в дополнение к этому развернулось движение по созданию в вузах управления системой качества. Плодятся бумаги, проводятся конференции... А что в итоге? На практике, как мы все отлично знаем, существуют разные учебные заведения с разительно отличающимся качеством подготовки специалистов. Если говорить, например, о гуманитарных дисциплинах, то на одном полюсе мы имеем МГУ, МГИМО, РАГС и еще несколько вузов, дипломы которых можно принять за эталон качества, а на другом - не будем показывать пальцем - десятки учреждений, вообще не утруждающих себя организацией настоящего учебного процесса, но выдающих дипломы государственного образца. И что удивительно: качество стандартов, как убеждены в Минобрнауки, повышается, а качество образования, по всеобщему убеждению, падает.

Есть, видимо, в этом деле какие-то системные трудности. Об этом сказано и в докладе. Действительно, переход от государственных стандартов качества продукции к техническим регламентам - это шаг назад. Даже в производственной сфере стандарты качества прививаются с большими трудностями.

Здесь, собственно говоря, мы и подходим к политической стороне дела. Когда мы хотим перенести модели, действующие на предприятии, в отрасли, на уровень государства, как раз и появляется та политическая составляющая, которая создает принципиально иные условия. В конечном счете, работников предприятия и отрасли в целом объединяет общий интерес. Больше продукции - больше прибыли, выше зарплата и дивиденды. Но как только мы переходим на уровень государства, это единство интересов исчезает и возникает то, что мы называем политикой. Вот здесь видится политическая составляющая, которую надо анализировать, чтобы понять, реально ли осуществление того увлекательного проекта, который предложен докладчиком. Если стандарты не внедряются или внедряются, но не работают − значит их существование затрагивает интересы влиятельных групп. В этом видится центральная проблема, не разобравшись в которой успеха добиться невозможно.

Когда мы говорим о государственном управлении, возникает еще одна политическая грань, которую нельзя не учитывать в формулировке определения стандартов. Докладчик определил это как концентрированный опыт, которому люди придают форму правил, рецептов, инструкций и т.п. Иными словами, речь идет о стандартах формализованных. Применительно к государственному управлению, неотделимому от политики, этот перечень должен быть существенно расширен с учетом стандартов нравственных и символических, стереотипов поведения и т.п., в которых тоже закреплен определенный опыт и которые ориентируют нас на то, чтобы мы вели себя, говорили и действовали определенным образом. Это весьма интересная и специфичная составляющая, которую следует иметь в виду. Назовем эту группу стандартов, в отличие от формализованных, символическими. В политике они играют важную, если не определяющую, роль.

Стандарты эти в существенной степени задаются политическим руководством, руководителями государства. Если, к примеру, один из влиятельных государственных деятелей, обращаясь к руководителям оборонных предприятий, на всю страну призывает их «не крысятничать», возникает некий стандарт, который, с одной стороны, отражает, в каком обществе мы живем, а с другой стороны, эта фраза явно задает некий стандарт девиантного мышления и поведения. Такие примеры общеизвестны, их легко продолжить.

Собственно, в этом реализуется одна из функций политической системы - так называемая символическая функция, формирование общих привлекательных целей, мифов, объединяющих символов, стереотипов мышления и поведения. Любая политическая система задает некие символические стандарты, в соответствии с которыми функционирует общество. Поэтому когда мы говорим о стандартах государственного управления, не следует упускать из виду и этот тип стандартов, который формируется политической системой, политиками.

Другая группа символических стандартов от политиков мало зависит - они фиксируются в культуре, в ментальности общества в форме того, что называют социальными ценностями или стереотипами поведения, отношения к власти и прочее. Их нельзя игнорировать при формировании механизмов и институтов государственного управления. Собственно говоря, модель демократического устройства российского государства, сконструированная в 90-е гг. в России, была обречена на неэффективность - прежде всего из-за ее полного несоответствия российской ментальности.

Еще один аспект - это аспект собственно управления. Возвращаюсь к определению докладчика, что стандарт есть концентрированный опыт. Это так, но для чего создаются стандарты? Определение всего, что является продуктом человеческого творчества, принято давать через его предназначение.

На самом деле стандарт создается как элемент механизма управления производством, большими общественными системами, чтобы реальная жизнь соответствовала, была подчинена этим стандартам. Это с одной стороны. С другой же стороны, в них отражается не только опыт, но и цель управления, модель желаемого. Можно отнести, например, к стандартам потребительскую корзину, минимальную заработную плату и т.п. Это - стандарты, на которые опирается государственное управление при формировании бюджетов, определении штрафных санкций и, одновременно, они отражают, чего мы достигли. В них заложены и цели: например, приблизить минимальную заработную плату, пенсии и прочее к стоимости потребительской корзины.

Мне кажется, что если бы учесть все эти обстоятельства при формировании модели управления качеством или менеджмента качества на государственном уровне, наверное, можно было бы сформировать действительно функционирующую модель, и не учитывать эти обстоятельства нельзя. Разные интересы у управляемых, управляющих, управляемых и управляющих. Есть стандарты, которые формируются политической системой и стандарты, которые заложены исторической практикой в нашем сознании. И от того, насколько сбалансировано соотношение стандартов в общественной системе, в системе государственного управления, будет зависеть и эффективность функционирования и достижения конкретных качественных результатов. Если конструируемые в государственном управлении стандарты не находят понимания и поддержки у населения, если они расходятся со стереотипами общественного сознания, заложенными опытом предшествующих поколений, в культуре общества, - эффективно эта система функционировать не может.

 

Находится в каталоге Апорт

Союз образовательных сайтов

SpyLOG

 



[1] Алескеров Ф.Т., Андрюшина Н.А., Хуторская О.Е., Якуба В.И. .Модельно-расчетный прогностический комплекс оценки эффективности деятельности администраций регионов // Моделирование в социально-политической сфере. − 2008. − №1.