Официальный сайт РАГС                      Кафедра политологии и политического управления |                             На главную страницу

Контроль - народу: практический аспект

С момента ликвидации Наркомата РКИ и его органов на местах прошли десятилетия. Сменившее его учреждение претерпело неоднократную перестройку, но не менялось в главном: оно осуществляло строго централизованный, оторванный от масс государственный контроль сверху. Это учреждение хорошо вписалось в сформировавшуюся в стране разветвленную и хорошо отлаженную систему надзора. Естественно, что в самой системе оно было быстро оттеснено от первых ролей более могущественными соперниками.

Кардинальный, хотя и не вполне последовательный, поворот произошел только в 1962 году, когда ноябрьский Пленум ЦК КПСС принял решение о создании партийно-государственного контроля. Провозгласив возврат к его ленинским принципам, Центральный Комитет партии осуществил их, однако лишь по некоторым внешним признакам: были соединены партийный и государственный контроль и восстановлено общественное звено – группы и посты содействия. При этом партийный контроль не был восстановлен в своей прежней функции контроля снизу, а остался в подчинении руководящих партийных органов, в то время как государственный контроль, в отличие от Рабкрина, был полностью соединен с партийным, т.е. утратил самостоятельность[1].

Тот же подход был осуществлен и в отношении групп и постов содействия. В итоге они оказались в подчинении не только вышестоящих контролирующих органов, но и первичных парторганизаций, а фактически – партийных комитетов: председатель группы являлся одновременно заместителем секретаря парторганизации. Изменился и порядок их формирования. Избрание коллективом было заменено на образование первичными партийными организациями и соответствующими комитетами партгосконтроля из представителей общественных организаций. Отчеты членов групп и постов перед своими коллективами предусмотрены не были[2].

Фактически создание органов партгосконтроля означало перенос центра тяжести контрольной работы с государственного аппарата на партийный с одновременным вовлечением в нее широкой общественности. Но направленность контроля оставалась прежней – надзор за выполнением исходящих из центра указаний. Вопрос о восстановлении контроля снизу и не стоял.

Партгосконтроль просуществовал недолго. В 1965 году новое руководство страны в очередной раз обратилось к ленинскому теоретическому наследию и извлекло из него мысль о массовости контроля. Не она, как мы уже знаем, составляла ядро ленинской идеи Рабкрина, как и не единство партийного и государственного контроля. Причина, как это часто бывало после смерти В.И.Ленина, поменялась местами со следствием, цель – со средством, и родилась идея народного контроля, согласно которой массы трудящихся вовлекались в контроль, но не за функционированием всего механизма Советской власти, а, как и прежде, за исполнением решений центра[3]. И в своем теперешнем виде органы народного контроля не в полной мере отвечают задачам обратной связи, или контроля снизу, в управлении советским обществом.

Нацеленные прежде всего на проверку исполнения принятых решений, эти органы тем самым остаются, по преимуществу, институтом надзора. Не случайно многие авторы в разное время отмечали близость их функций с функциями правоохранительных органов, принимая это, правда, как должное[4]. Вовлечение трудящихся в надзор еще не делает его контролем снизу.

Такая постановка задачи не может не накладывать отпечаток на структуру, права и содержание работы органов народного контроля. Попытаемся исследовать их под тем же углом зрения, что был избран в предыдущей главе при рассмотрении функций Рабоче-Крестьянской инспекции. Обратимся к механизму их взаимодействия с массами, системе внутренней взаимосвязи, наличию и применению прав по отношению к органам государственного управления.

Народный контроль представляет из себя несколько тысяч комитетов, образуемых Советами народных депутатов, от района и выше, и избираемых в трудовых коллективах, образуемых при поселковых и сельских Советах групп и постов.

Для выполнения функции обратной связи органы народного контроля должны быть в первую очередь органически соединены с коллективами трудящихся. Принятая система формирования и функционирования низового звена создает для этого более благоприятные условия, нежели те, которыми располагала Рабоче-Крестьянская инспекция. В самом деле, в отличие от ячеек содействия РКИ группы и посты, а также комитеты народного контроля, избираемые на наиболее крупных предприятиях, являются органами самоуправления трудовых коллективов. Облеченные доверием своих товарищей по работе, эти общественные формирования осуществляют контроль от их имени и одновременно сами находятся под их повседневным непосредственным контролем. Не составляет, однако, секрета, что на практике данная взаимосвязь нередко существует лишь формально либо реализуется недостаточно полно. В чем причина?

В I987 году было проведено социологическое исследование проблем, возникающих на стыке «народный контроль – трудовой коллектив»[5]. На вопросы анкеты ответили около двух тысяч народных контролеров и такое же число их товарищей по работе на 57 предприятиях Москвы, Татарской АССР, Красноярского края и Амурской области. Прошедшие с тех пор годы принесли немало перемен, которые не обошли стороной и народный контроль. Но в главном здесь все осталось по-прежнему, и выявленные проблемы принципиального характера представляются актуальными по сей день.

Результаты опроса подтвердили высокий в целом авторитет групп и постов. В течение года почти каждый третий опрошенный обращался к ним с предложениями – почти столько же, сколько в парткомы и партбюро. Предложения, поступавшие в адрес администрации и партийных организаций от народных контролеров, учитывались намного полнее, чем идущие от других работников. И это закономерно. В составе групп и постов более трети составляли коммунисты, около половины – рабочие, 72,8% трудились на своих предприятиях свыше 5 лет. Сформировалось стабильное ядро: 17,5% народных контролеров занимались этой общественной деятельностью свыше 5 лет. Но раскрыть этот большой потенциал в полной мере, привести в действие заложенный здесь мощный человеческий фактор было невозможно без изменения всего комплекса социальных отношений, сложившихся в годы застоя.

Начавшаяся перестройка уже тогда положительно сказалась на работе народных контролеров. Показательно, однако, что на их взгляд начавшиеся изменения выглядели далеко не во всем так, как считали их товарищи по работе. Существенно также, что по многим вопросам мнение народных контролеров оказалось ближе к мнению администрации, нежели всего коллектива.

Народные контролеры и другие работники по-разному оценивают, например, сдвиги в главном – в результативности контроля. Различие невелико: ее повышение отметили 17,7% из числа первых и 14,2% – вторых. Но в нем проявилось, на наш взгляд, важное явление – особое, искаженное представление части народных контролеров о том, что считать результатом контроля.

На практике до сих пор многие видят его в акте проверки, приказе администрации, наказании виновных – факторах необходимых, но с точки зрения интересов коллектива промежуточных. Не случайно большинство из тех, кому запомнились дела народных контролеров, назвало тематику проверок, и лишь единицы указали на конкретный результат: «Устранены срывы в поставке арматуры», «Организована работа столовой» и т.п. «Запомнилась тематика проверок, а больших, необходимых сдвигов в работе нет» – эти слова народного контролера из Красноярска можно отнести не только к его группе. Недостаточная настойчивость групп и постов в достижении действительного результата проявилась и в том, что контролю за исполнением собственных решений ими уделялось значительно меньше внимания, чем проверкам.

Во многих группах перестройка была понята, по-видимому, в традиционном для командного стиля управления духе: как ужесточение ответственности за исполнение поступающих сверху указаний. Наибольшее число опрошенных, не являвшихся народными контролерами, сообщило, что улучшение работы групп проявилось прежде всего в усилении спроса (32,2%). Результативность оказалась лишь на пятом месте (14,2%), связь с коллективом – на последнем, шестом (9,2%).

Последнее обстоятельство можно было бы объяснить и тем, что усиление связи с коллективами группам не требуется: она и без того вроде бы обеспечена. Но отмеченное уже расхождение в оценках свидетельствует, что все не так просто. На существование определенной дистанции между народными контролерами и их товарищами по труду показали и некоторые другие результаты опроса. Отвечая, например, на вопрос, в чем прежде всего выражается улучшение работы групп, наибольшее число народных контролеров (35,9%) отметило усиление внимания к самым наболевшим проблемам. Но из рабочих и колхозников, не являющихся контролерами, с этим согласны лишь 28,5% (для сравнения: из представителей администрации – 35,7%).

Представляется разумным предположить, что за этим примером кроется различие в представлениях о том, какие проблемы отнести к наболевшим: рабочих сильнее затрагивают нерешенные социальные вопросы, нарушения социалистической справедливости. А именно к ним, по мнению большинства ответивших, внимание групп не усилилось.

В сущности, и с точки зрения выбора направлений контроля перестройка не внесла кардинальных изменений. Произошло наращивание усилий в решении тех вопросов, которые стояли на переднем плане и прежде. Больше внимания стало уделяться в первую очередь трудовой дисциплине, экономии материальных ресурсов, рациональному использованию техники и оборудования, техническому уровню и качеству продукции и выполняемых работ.

Что же касается проблем, которые традиционно занимали немного места в деятельности народных контролеров, к ним внимание не усилилось. На вопрос, уделяют ли группы больше внимания совершенствованию материального стимулирования труда, лишь 11,7% работников, не являвшихся народными контролерами, дали положительный ответ и 29,2% – отрицательный. Соответствующие ответы на вопрос о внедрении хозрасчета составили 17,3 и 26,9%, о справедливом распределении жилья, путевок в дома отдыха и т.д. – 14,6 и 34,4%, о создании удобств членам коллективов в их медицинском, торговом обслуживании, решении других социальных вопросов – 22,0 и 29,3%. Отсутствие решительного поворота к нуждам и заботам рядовых тружеников также служит показателем недостаточной взаимосвязи с ними групп и постов.

К какой стороне во взаимоотношениях «коллектив-администрация» тяготеют группы народного контроля, наглядно показывает, на наш взгляд, следующее сравнение. 64,9% опрошенных трудящихся, не являющихся народными контролерами, сообщили об усилении внимания групп к трудовой дисциплине и только 33,4% – к улучшению условий труда.

Все это говорит о существовании известного отрыва низового звена народного контроля от своих коллективов. А это – не что иное, как бюрократизация в ее ленинском понимании. Важное, на наш взгляд, наблюдение. Бюрократизироваться может и управление, осуществляемое на общественных началах. Причастность к нему уже сама по себе смещает точку зрения человека, корректирует его интерес.

Опрос выявил и такие проявления бюрократизма, которые принято считать «классическими». Одно из них – большое количество бумаг, составление которых, по мнению почти каждого пятого народного контролера, мешало работать активнее. Среди трудящихся, обращавшихся в группы и посты, треть ответила, что их предложения не учтены, а 8,5% не знали результата рассмотрения. Администрация, которой в первую очередь принято адресовать обвинения в бюрократизме, выглядит в данном отношении предпочтительнее: 23,0 и 2,8% соответственно.

Но, пожалуй, наиболее наглядным показателем дистанции между группами и коллективами служит отсутствие достаточно широкой осведомленности о проводимых проверках. На просьбу назвать наиболее запомнившиеся дела народных контролеров большинство из их товарищей ответило либо «что-то было, но не могу вспомнить» (43,0%), либо «о делах народных контролеров мне ничего не известно» (15,7%). Выявилась и заметная иерархическая дифференциация в информированности самих народных контролеров.

Дело здесь, по-видимому, не в недостатке гласности: стенды народного контроля есть сегодня на большинстве предприятий. Хватает и собраний с докладами председателей групп. Каждый четвертый из опрошенных отметил, что улучшение работы групп и постов выражается прежде всего в усилении гласности. Не следует, однако, забывать, что достигают сознания и задерживаются в нем только те сообщения, которые затрагивают подлинные интересы людей.

Взаимодействие народных контролеров с трудовыми коллективами не сводится, конечно, к отчетам и выборам и различным формам информирования. Практикуется и непосредственное вовлечение в контрольную деятельность тех, кто не избран в группы и посты. Более трети опрошенных, принадлежащих к данной категории, сообщили, что группа обращалась к ним за помощью в течение года. Но имеющиеся возможности вовлечения в контроль, как этого требовал В.И.Ленин, «поголовно всего населения» используются не полностью.

Круг помощников замыкается на относительно широкой, но все-таки ограниченной части коллектива, отличающейся высокой квалификацией, авторитетом, мобильностью. О том, что в течение года к ним обращались за помощью, сообщили 55,1% коммунистов, 61,0% представителей администрации и только 25,8% рабочих. Работники, к которым обращались группы, составили 62,2% среди имевших в прошлом опыт работы в органах народного контроля и лишь 32,3% среди тех, кто никогда народным контролером не был. В этой связи не кажется устаревшей мысль В.И.Ленина об использовании в контроле «понятых». А чтобы это не превратилось в очередную формальность, их подбор необходимо осуществлять исходя из заинтересованности того или иного работника, звена, бригады в результатах проводимой проверки.

Как видим, процесс укрепления связи групп и постов с трудовыми коллективами уже наметился, но идет медленно. Преимущественно укрепляется их связь с администрацией. Это является естественным следствием самой постановки задачи, смысл которой – в проверке исполнения. Такому положению способствует и состав народных контролеров: представителей администрации среди них около 7%, среди председателей групп и руководителей постов – 11,8%. Нет основания думать, что сегодня дело обстоит иначе. Причем данная статистика не дает еще полного представления о влиянии администрации на деятельность групп, поскольку активность ее представителей заметно выше, чем активность рабочих, служащих и инженерно-технических работников. Нельзя не учитывать и различие в авторитете. Все это существенно снижает роль группы как органа самоуправления трудового коллектива, контроля снизу внутри него самого.

Именно коллектив должен решать все вопросы, связанные с деятельностью групп и постов народного контроля. Необходимо оградить их от всякого административного нажима. Если рассматривать группы как органы контроля снизу, вряд ли можно считать целесообразным включение в их состав ответственных представителей администрации. Было бы полезно установить в законодательном порядке, что коллектив не только избирает группу и заслушивает ее отчет, но и определяет по своему усмотрению направления контроля. С переходом на новые условия хозяйствования коллективы, по-видимому, должны быть вправе сами решать и такие вопросы, как необходимость освобожденных работников в группах, выделение им ставок и установление окладов. Представляется правомерным, чтобы коллективы определяли меру поощрения народных контролеров за их общественную деятельность. Без согласия коллектива или хотя бы группы народного контроля не должно приниматься и решение о наказании, а тем более увольнении народного контролера.

Тот же подход нужен и при определении прав групп и постов. Исходить следует из ленинского понимания контроля снизу на предприятии как суверенного дела трудового коллектива. Народные контролеры, группа – лишь его уполномоченные. Должны быть определены законодательно права коллектива, а не группы. У последней же в этом случае будут те права, которые ей делегирует данный трудовой коллектив.

Нуждаются в уточнении отношения группы народного контроля и совета трудового коллектива. Если СТК выполняет на предприятии функцию коллективного директора (а только в этом случае его существование представляется оправданным), то и функция группы очерчивается естественным образом как контроль за СТК. Если же совет трудового коллектива сам оказывается в положении контролирующего органа по отношению к администрации (а именно так и получается чаше всего на практике), то возникает двусмысленная ситуация. При этом СТК, не имеющий, подобно группе, поддержки авторитетного государственного учреждения, проигрывает по сравнению с ней в осуществлении обратной связи.

Итак, группа народного контроля должна рассматриваться прежде всего как орган самоуправления трудового коллектива. Но этим ее функции не исчерпываются. Она одновременно является и главным связующим звеном между коллективом и органами народного контроля в целом. Без ее активной работы контроль подлинно народным быть не может ни в рамках предприятия, ни в масштабах страны.

Осуществляемая в стране перестройка положительно сказалась на активности народных контролеров. Ее повышение отметила примерно четвертая часть опрошенных. Почти половина народных контролеров за год не менее трех раз участвовала в проверках. Две трети на вопрос «Как Вы лично влияете на устранение недостатков на производстве?» ответили, что стремятся преодолевать их, более половины в течение года высказывали предложения по улучшению работы коллектива.

Тем не менее потенциал низового звена народного контроля реализуется не полностью. Большинство народных контролеров видит возможность работать активнее. Мешает этому, по их мнению, прежде всего занятость другими общественными поручениями (27,9% от числа опрошенных народных контролеров) и отсутствие необходимых знаний и опыта (26,8%).

Отмеченные проблемы в самом деле существуют и отрицательно сказываются на активности, 46,1% опрошенных трудящихся, не являющихся народными контролерами (в их числе 22,2% коммунистов и 53,1% комсомольцев), не имели постоянных общественных поручений, то время как 26,4% народных контролеров выполняли по два, а 17,б% – по три и более поручений. 43,5% впервые пришедших в органы народного контроля, 56,9% знавших о существовании Закона о народном контроле только понаслышке, 43,5% из тех народных контролеров, кто отсутствие знаний и опыта назвал в числе наиболее существенных факторов, мешающих работать более активно, сообщили, что не учатся в школе народных контролеров. Но не менее существенное негативное влияние оказывают и другие факторы.

Обязательное условие высокой активности общественника – соответствие характера выполняемой им работы его возможностям и склонностям, заинтересованное отношение коллектива. Участие в группах и постах – хорошая возможность самореализации личности. Сопоставление ответов народных контролеров и других работников показало, что первым в большей степени свойственно ощущение важности порученного дела, среди них больше доля тех, кто полностью или частично реализует свои способности и потребность в общественной деятельности.

Но это касается далеко не всех. Мешает формализм в подборе людей. Почти каждый пятый народный контролер и 28,0% председателей групп и руководителей постов ответили, что не хотят заниматься порученным делом. В то же время на каждого из них приходится около десяти других членов коллектива, которые с готовностью заняли бы место в группах и постах. Почти каждый третий из них не имеет постоянного общественного поручения. Проблема добровольности участия в контроле не снята и требует своего решения.

Среди наиболее существенных причин, мешающих народным контролерам работать активнее, остается неправильное реагирование руководства на сигналы о недостатках. Это отметила относительно небольшая их часть – 10,6%. Но негативное значение данного фактора выходит за рамки простой статистики в силу его противостояния перестройке. Члены групп и постов из-за специфики своей общественной работы ощущают на себе эту несправедливость особенно остро. У 31,3% из них возникали конфликты с администрацией, в том числе у 3,6% – серьезные. Закономерно, и это подтвердил опрос, что после вступления в серьезные конфликты у людей остается меньше желания бороться с недостатками, ослабевает чувство хозяина на своем предприятии.

Необходим решительный отпор попыткам противодействия народным контролерам. Нуждается в совершенствовании и законодательство, которое до сих пор не предусматривает конкретной ответственности даже за их преследование.

Сегодня нередко заходит речь о сокращении численного состава групп и постов. Мысль о сокращении, безусловно, верная по отношению к штатному аппарату вневедомственного и ведомственного контроля, т.е. контроля сверху, представляется весьма спорной, когда ее пытаются применить к контролю снизу. Необходимость сокращения обосновывается, в частности, пассивностью части контролеров. Но их пассивность, незаинтересованное отношение коллективов – верный признак того, что нынешняя организация контроля не отвечает потребностям трудящихся. В каждом коллективе народных контролеров должно быть столько, сколько нужно коллективу. Лишь тогда народный контроль станет подлинно народным, когда он будет возникать как движение самих масс.

Для действительного включения трудящихся в систему социалистического контроля необходимо также тесное взаимодействие групп с комитетами народного контроля, единство его общественной и государственной составляющих. Только систематическая поддержка комитета может обеспечить группе авторитет, достаточный для осуществления ею обратной связи внутри коллектива. Только опора на группы превращает комитеты в цепочку обратной связи в обществе в целом, дает им постоянную живую информацию о реальных проблемах.

В последние годы районные комитеты стали уделять работе с группами значительно больше внимания. Активнее стали заниматься совершенствованием их структуры и улучшением состава, организацией учебы народных контролеров, помощи в планировании работы и решении других вопросов. Практикуется привлечение народных контролеров к проводимым комитетами проверкам.

Но результаты опроса не дают основания считать, что разрыва между общественной и государственной составляющими контроля не существует. О проверках, проводившихся в течение года на их предприятиях комитетами, и о принимаемых мерах по устранению недостатков 41,4% народных контролеров знали лишь в общих чертах, 10,З% – понаслышке, каждому шестому об этом вообще ничего не было известно. Число вопросов, рассматриваемых районными комитетами народного контроля по предложениям групп, по-прежнему составляет, как правило, единицы. О недостаточной поддержке, оказываемой группам на местах, свидетельствует и большое число жалоб, поступающих в вышестоящие органы от народных контролеров.

Отношения районного комитета с группой должны быть пересмотрены в самой основе. В данном случае опыт Рабкрина уже не годится: общество созрело для качественно нового уровня демократии, для демократии социалистической. Не группы должны выполнять функцию содействия районному комитету, а, наоборот, комитет – группам. Его задача видится прежде всего в решении проблем, с которыми не в состоянии справиться трудовые коллективы. Необходим порядок, при котором любое вскрытое группой нарушение, требующее принятия мер, выходящих за пределы ее компетенции, рассматривалось бы комитетом. Осуществление такого подхода вряд ли, однако, возможно без укрепления аппарата районных комитетов.

В последнее время появились предложения разорвать государственную и общественную составляющие контроля[6]. Это было бы ничем не оправданным шагом назад, к лишенному социальной основы государственному надзору и бесправному общественному контролю на предприятиях. Что такое общественный контроль без государственных полномочий, хорошо видно на примере рабочих инспекций, демонстрирующих сегодня полную беспомощность перед системой нарушений в торговле и общественном питании.

Единство органов народного контроля как системы, обеспечивающей беспрепятственное восхождение сигналов о рассогласованиях в управлении, не может быть осуществлено без наличия обратной связи в ней самой. Нынешние органы народного контроля такой системой не являются. Принцип демократического централизма, сформулированный для них законом, содержит, по сути, лишь вторую сторону этого принципа – централизм[7]. Механизма воздействия нижестоящих органов народного контроля на вышестоящие фактически не существует. А в его отсутствие нельзя говорить и о систематической постановке проблем в направлении «снизу вверх».

Чтобы стать каналом обратной связи, народный контроль должен иметь такую систему внутреннего взаимодействия по вертикали, при которой выход с неразрешимыми на местном уровне проблемами «наверх» был бы не правом, а прямой обязанностью, функцией любого органа народного контроля, от выполнения которой прежде всего зависела бы оценка его деятельности. Одновременно, обязанностью каждого комитета должно быть систематическое обобщение подобной информации снизу и принятие мер в пределах своей компетенции. Той же цели послужило бы обязательное проведение каждым комитетом народного контроля периодических совещаний председателей или представителей нижестоящих комитетов или групп с определенными полномочиями по формированию планов работы данного комитета, оценке его деятельности и в других вопросах.

Система обратной связи внутри народного контроля позволила бы обеспечить, в конечном счете, взаимодействие с трудовыми коллективами комитетов народного контроля всех рангов. Но взаимодействие это не может не ослабевать по мере перехода к более высоким уровням руководства. В Рабкрине преодолению этого разрыва призван был служить упоминавшийся в предыдущей главе порядок делегирования. Примерным аналогом такого механизма можно считать институт внештатных инспекторов комитетов народного контроля, где наряду со штатным аппаратом создаются внештатные отделы из активистов, утверждаемых по рекомендации партийных, советских, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций.

Принципиальное отличие от Рабкрина состоит, однако, в том, что внештатный актив комитетов, хотя и массовый, фактически не связывает их с трудовыми коллективами. На практике комитеты сами подбирают себе «подходящие» кандидатуры и утверждают их «навечно» при наличии требуемых характеристик, без обсуждения в коллективах. Члены коллектива, как правило, не информированы о работе их товарища в комитете и не проявляют к ней интереса. Значительную часть внештатного актива комитетов, особенно областного и более высокого уровня, составляют специалисты тех самых органов управления, которые в первую очередь должны быть объектом контроля снизу. Массовость не является в данном случае представительной.

Целям контроля снизу в большей мере соответствовал бы порядок делегирования, близкий к рабкриновскому. А чтобы избежать разочарования, постигшего в свое время Наркомат РКИ, необходимо подключать к проверкам делегатов от тех коллективов, которые заинтересованы в их проведении.

Комитеты народного контроля в качестве коллегиальных органов, формируемых на общественных началах, также являются формой вовлечения масс в контрольную деятельность. Большинство членов комитетов – по всей стране это десятки тысяч человек – составляют рабочие и колхозники, партийные, советские, профсоюзные и комсомольские работники, хозяйственные руководители, интеллигенция. Все они при рассмотрении итогов проверок, планов работы и других вопросов на заседаниях комитетов участвуют в руководстве органами народного контроля.

Но действующий порядок формирования комитетов обеспечивает представительность их состава в застойном духе, т.е. формально. Те из их членов, кто не избран депутатом, никого, кроме себя, не представляют: персонально никто из них массами не выдвигается и перед массами не отчитывается. Незначительное число членов комитета (в среднем 11-I5 человек) в сочетании с необходимостью «представительства» в нем от всех категорий работников и общественных организаций приводит к полному несоответствию его состава социальному составу трудящихся. Как правило, членами комитета являются в основном руководящие работники и не более одного-двух рабочих и колхозников. Массовость и в данном случае не является представительной, привлечение общественности не сближает комитеты с коллективами.

К решению данной проблемы нельзя подойти по аналогии с институтом внештатных работников или низовым звеном органов народного контроля: прямое избрание их членов превратило бы последние в органы, параллельные Советам. Между тем В.И.Ленин подчеркивал, что социалистическая сущность контроля как раз и определяется руководством со стороны Советов[8]. Контроль по полномочию представительных органов власти трудящихся – в этом видится еще один существенный принцип социалистического контроля.

Представительность состава комитетов народного контроля могла бы быть достигнута путем образования их строго из депутатов соответствующих Советов. Такой опыт известен истории: Центральная Коллегия Народного Государственного контроля в бывшей Дальневосточной республике формировалась из членов Народного собрания, что придавало ее решениям особую авторитетность[9]. Это укрепило бы и связь Советов с комитетами, которая на сегодняшний день ограничивается, как правило, образованием и один раз за созыв формальным заслушиванием на сессии отчета комитета.

Обеспечение представительного состава комитетов требует также значительного их расширения. Рабочие и крестьяне должны составлять в них большинство. На пленарные заседания для рассмотрения итогов наиболее важных обследований и выработки основных направлений работы такой комитет мог бы собираться нечасто. Текущее же руководство аппаратом и нижестоящими органами, рассмотрение результатов менее значимых проверок осуществляло бы избираемое им из своего состава бюро.

Непосредственную связь с массами должен поддерживать и аппарат комитетов. К нему, как и ко всякому аппарату Советской власти, применима ленинская идея периодической отчетности руководителей перед трудящимися.

Важной формой связи с массами является рассмотрение сигналов трудящихся. Нынешние бюро жалоб и предложений, организованные во всех комитетах народного контроля, продолжают традицию рабкриновских бюро жалоб, последовательно выступавших в защиту социальной справедливости. Но в ходе перестройки следовало бы присмотреться к опыту Рабкрина и в этой части. Стоило бы подумать о введении элементов централизации в работе бюро жалоб при сохранении общего подчинения соответствующим комитетам народного контроля. Вряд ли возможно добиться конструктивного и действенного реагирования на жалобы и предложения в условиях, когда работа с ними в большинстве областных и подчиненных им комитетов ведется фактически на общественных началах.

Для связи с трудящимися, с активом низовых организаций используются и средства массовой информации. Органы народного контроля активно используют периодическую печать, передачи радио и телевидения для информирования населения о результатах проверок и опыте контрольной работы. До недавнего времени существовала практика регулярного выпуска центральными, республиканскими, областными, а нередко и районными газетами специальных страниц с материалами народного контроля.

Однако как канал обратной связи средства массовой информации используются органами народного контроля слабо. Деятельность самих комитетов и групп не становится, как правило, предметом критического анализа и объектом предложений снизу. По всей видимости, и объем информации об органах народного контроля недостаточен. За годы перестройки он, как это ни странно, даже сократился. Думается, нужен выпуск специального открытого издания, подобного выходившему при жизни В.И.Ленина журналу «Известия РКИ».

Органическая взаимосвязь контролирующих органов с широкими трудящимися массами – необходимое, но, как мы выяснили, не единственное условие реализации обратной связи. В той мере, в которой народный контроль является действительно народным, он должен иметь возможность эффективно воздействовать на всю систему государственных учреждений. Он должен обладать правами, необходимыми для эффективного воздействия на представительные органы власти и их исполнительный аппарат, на учреждения надзора и учета.

На формирование и принятие управленческих решений органы народного контроля влияют слабо, хотя за годы перестройки определенные сдвиги в этом направлении произошли. По их предложениям был ликвидирован, например, ряд работающих с низкой эффективностью научно-исследовательских институтов, приняты меры по наведению порядка в оценке качества продукции, приостановлены эксплуатация Приозерского целлюлозного завода и финансирование строительства комплекса по производству электродного кокса в Ленинградской области в связи с нарушением требований по охране окружающей среды[10] и т.п. Однако практика обобщения результатов многочисленных проверок с последующим внесением в руководящие инстанции предложений по корректировке управления не является системой. В сущности, такая задача перед органами народного контроля и не ставится. В результате их огромные возможности используются неэффективно.

Примером могут служить сотни тысяч проверок, проведенных в годы застоя по вопросам плановой дисциплины. Эти проверки должны были выявить не только неисполнительность отдельных руководителей, но и пороки устаревшего механизма планирования, стать основой для всесторонней проработки и внесения в инстанции предложений о его перестройке. Отсутствие подобной системы является, на наш взгляд, одной из причин накопления ошибок и других негативных явлений в управлении, с которыми советское общество ощутимо столкнулось в конце семидесятых – первой половине восьмидесятых годов. Отрицательно сказывается оно и сейчас.

Предоставление Комитету народного контроля СССР права законодательной инициативы – шаг, давно назревший. Но вряд ли он даст должный эффект, если вся система народного контроля не будет настроена на поиск оптимального решения проблем, с которыми сталкиваются в повседневной жизни трудящиеся и их коллективы. Законодательная инициатива должна стать не просто правом, а прямой функцией народного контроля.

Совершенствование работы государственного аппарата включено законом в число основных направлений деятельности нынешних органов народного контроля. Эта их функция подкреплена правами комитетов. В печати время от времени появляются сообщения о проверках работы министерств и ведомств[11]. Однако реальное положение дел говорит о том, что эта работа не приносит желаемого результата.

Нетрудно заметить, что проверки аппарата управления проводятся, как правило, по второстепенным вопросам, предметом изучения не становятся его структура и функции, взаимодействие подразделений, правомерность и целесообразность ведомственных и уж тем более правительственных актов. Наиболее серьезные проверки проводятся чаще всего в нижестоящих аппаратах и не завершаются серьезным изучением работы руководящих органов, не выявляют поэтому глубинных дефектов управления, ведущих к вскрытым нарушениям. И в этом отношении народный контроль выступает больше в роли надзора. Воздействие же комитетов на аппараты управления собственного «этажа» сводится главным образом к информированию их руководящих работников об имеющихся в отрасли недостатках и формулировкам типа «указать» и «обратить внимание».

В отличие от Рабкрина комитеты народного контроля избегают давать прямые рекомендации по совершенствованию работы аппарата и тем более проявлять настойчивость, добиваясь их осуществления. Это квалифицируется как недопустимое вмешательство в административно-распорядительные функции руководящих органов. И это понятно: административно-командная система допускает вмешательство в управление только со стороны вышестоящего органа, а контролирующее воздействие – лишь в пределах имеющихся указаний.

Существенно отличается от рабкриновского и отношение органов народного контроля к учреждениям надзора. Правоохранительные органы ограждены от народного контроля принципом независимости, в деятельность вневедомственного и ведомственного контроля он слабо вмешивается сам. Отсутствие обратной связи не может не вести к искажению истинных целей надзора и значительному снижению его эффективности.

Здесь мы сталкиваемся с проявлением единства и взаимозависимости противоположных сторон контроля. Снижение эффективности надзора через специализированные учреждения побуждает органы управления искать компенсацию в наделении более широкими надзорными функциями органов народного контроля, использовать их связь с массами и авторитет для усиления властного воздействия на управляемый объект. В результате народный контроль утрачивает собственную специфику, становится все более не институтом обратной связи, а еще одним учреждением властного нажима.

Неизбежно происходящее при этом ослабление обратной связи ведет, в свою очередь, к накоплению ошибок управления, не осознаваемых до определенного момента в учреждениях власти. Возникающие же рассогласования воспринимаются прежде всего как неисполнительность низов, требующая дальнейшего усиления надзора. Отмечаемое в последние годы непомерное разрастание надзорного аппарата является, на наш взгляд, результатом прежде всего этой «цепной реакции».

Существующее положение, когда органы прокуратуры, внутренних дел, государственного арбитража, суды фактически находятся вне влияния народного контроля, представляется неправильным. Принцип независимости не может толковаться абстрактно. Независимым от общества никто быть не может. Например, избрание председателя районного суда на сессии областного Совета уменьшит его зависимость от районной власти, но сделает зависимым от областного начальства. Не исчезнет и зависимость судьи от местного руководства в решении повседневных житейских вопросов. Только противопоставив контроль снизу неизбежному в политическом обществе нажиму сверху, можно обеспечить реальную независимость правоохранительных органов.

Иным, отличным от существующего видится и характер отношений, связывающих органы народного и государственного, ведомственного и вневедомственного контроля. И дело не только в том, что контроль сверху должен быть, в свою очередь, взят под контроль трудящихся. Важно еще, что предмет интереса у них один: соотношение принимаемых решений и реального поведения управляемых. Это, в сущности, и создает основу отмеченной выше взаимозависимости. Этим же обстоятельством объясняется воспринимаемый уже нередко как фатальный параллелизм в их работе. Практика настойчиво указывает на необходимость соединить учреждения, осуществляющие обратную связь и надзор, не только отношениями контроля, но и организационно.

Такое решение вопроса внесло бы элементы обратной связи в надзор, сделало бы его менее зависимым от ведомственного интереса и лучше выражающим интересы трудящихся, а значит, более социалистическим по содержанию. В то же время это расширило бы возможности контроля снизу, повысило бы его информированность. Наконец, такое соединение позволило бы существенно упорядочить контроль, снизить число проверок.

Практика подсказывает, казалось бы, разумное решение, и попытки объединить контроль предпринимались неоднократно, но неудачно. Причина, думается, прежде всего в том, что жизнеспособной может оказаться лишь такая форма объединения, которая вытекает из целесообразности, а ее выразителем, по природе своей, является контроль снизу. В отсутствие учреждения, на самом деле осуществляющего контроль снизу, попытки такого рода успешными быть не могут.

Из сказанного можно заключить, что соединение противоположных сторон контроля осуществимо при ведущей роли народного контроля, реорганизованного на основе ленинских принципов. Такое соединение не должно быть, однако, чрезмерно тесным, ведущим к утрате организационной самостоятельности любой из сторон. Власть не может существовать без надзора, и будучи решающей силой в управлении, она либо воссоздаст отошедшие к народному контролю надзорные органы, либо сохранит их за собой, подчинив себе и поглотивший их народный контроль, превратив его при этом в мощное учреждение надзора.

Отсюда следует, что основой взаимоотношений между ведомственным и вневедомственным контролем, с одной стороны, и народным контролем, – с другой (помимо отношений, вытекающих из общих задач последнего по совершенствованию госаппарата), должна стать координация. Ее конкретными формами могли бы быть работа по единым планам, составляемым под началом комитетов народного контроля, обмен информацией по итогам проверок с обязательным обобщением ее комитетами и т.д.

Координация необходима и на уровне низового звена. Законом разумно предусмотрено право групп» принимать участие в проверках и ревизиях производственной и финансово-хозяйственной деятельности предприятий, колхозов, учреждений и организаций, осуществляемых комитетами народного контроля и другими органами...»[12]. Но, не будучи подкреплено соответствующими обязанностями проверяющих, данное право остается в основном нереализованным. Преодолению ведомственного характера надзора послужило бы установление порядка, при котором любая комиссия была бы обязана поставить в известность группу народного контроля ревизуемого предприятия о предстоящей проверке, пригласить в состав комиссии ее представителей, ознакомить группу с результатами проверки. Акт любой проверки должен признаваться действительным, если он подписан председателем группы в порядке ознакомления, а лучше – если он содержит мнение группы о выводах комиссии. Это послужило бы определенной гарантией от одностороннего подхода проверяющих и подключало бы народных контролеров к устранению выявляемых недостатков.

Для повышения эффективности ведомственного контроля координация – мера недостаточная. Его слабость – в полной зависимости от руководства соответствующего ведомства. Координация эту зависимость ослабить не может. Устранить данное препятствие при сохранении ведомственного контроля как такового можно лишь одним путем: сделать его зависимым и от органа, выражающего интересы общества в целом. Таким органом должен стать народный контроль. Тогда, возможно, было бы целесообразно возложить на него, наряду с контролем и координацией, решение вопросов структуры, штатов и руководящих кадров ведомственного контроля.

По сей день не нашла удовлетворительного решения и проблема учета. Внимание, уделяемое ей органами народного контроля, представляется крайне слабым. Контроль за учетом не входит в число основных направлений их деятельности. Между тем именно от слабого учета, громоздкого и искажающего реальную действительность, происходят многие ошибки управления, в том числе и допускаемые сегодня.

Таким образом, изменение концепции народного контроля, превращение его в учреждение контроля снизу требует существенного расширения предоставленных ему прав. Из опыта Рабкрина уже известно, однако, что юридические права представляют собой только предпосылку, реализация которой зависит от авторитета соответствующего учреждения. И речь в данном случае идет об авторитете власти, ибо для бюрократии не существует иного авторитета.

Реальность прав нынешних органов народного контроля во многом обеспечивается авторитетом руководящих партийных органов. Но здесь же кроется принципиальный недостаток: тем самым народный контроль оказался включенным в систему властного воздействия «сверху вниз». Это также способствует тому, что органы народного контроля изменяют своей сути, превращаются из средства обратной связи в инструмент надзора.

Необходимо понять, что, сосредоточив усилия народного контроля на проверке исполнения собственных решений, руководящие партийные органы существенно ослабили собственную способность к социальному контролю, т.е. овладению процессом развития общества, к изменениям кардинального характера. Методами даже самого жесткого надзора невозможно добиться повсеместного и точного исполнения негодного управленческого решения.

Так, с апреля 1984 года по ноябрь 1986 года комитеты народного контроля привлекли к ответственности за искажение отчетности и очковтирательство свыше 100 тысяч должностных лиц[13]. Значительная их часть – коммунисты. Известно, однако, что искоренить приписки этими мерами не удалось и вряд ли возможно в принципе, не изменив механизм управления экономикой и не пересмотрев место в нем партийных органов. Но без контроля снизу необходимость и содержание этих изменений своевременно определить нельзя.

Дело не только в присвоении руководящими партийными органами несвойственных им функций органов государственной власти. При нормальных условиях, при любом общественном строе партия, если она является реальной политической силой, оказывает влияние на государство, тем более партия правящая. Воздействие коммунистической партии на коммунистов, работающих в народном контроле, а через них на сами эти органы, – явление естественное и необходимое. Но пока определение политики в сфере контроля исходит сверху, влияние контроля на политику партийного руководства не может быть существенным.

При социализме выводы контроля снизу, особенно по работе руководителей-партийцев, не могут быть безразличными для партии, выступающей от имени трудящихся. Вот почему народный контроль должен быть замкнут на контроль внутрипартийный, причем такой, который влиял бы, в свою очередь, на руководящие партийные органы.

Реальность прав народного контроля зависит и от его самостоятельности, независимости прежде всего от исполнительной власти. Этот вопрос в значительной мере решен существующим законодательством. Группы народного контроля избираются трудовыми коллективами и подотчетны лишь им и вышестоящим комитетам. В свою очередь, все комитеты, а также группы народного контроля при поселковых и сельских Советах образуются соответствующими Советами и перед ними отчитываются. Независимость народного контроля от исполнительных органов напрямую связана в этих условиях с реальным полновластием Советов народных депутатов и развитостью самоуправления трудовых коллективов.

Но в число органов, выступающих по отношению к КНК СССР, комитетам народного контроля союзных и автономных республик в качестве руководящих, включены и соответствующие советы министров[14]. На практике это означает непосредственное подчинение комитетов народного контроля высшего эшелона органам исполнительной власти, что не может не сковывать контроль за аппаратом министерств и практически ограждает от проверок аппарат совминов. Кроме того, финансовые и хозяйственные вопросы комитетов народного контроля всех уровней решаются в соответствующих советах министров и исполкомах. Прямая зависимость органов народного контроля от институтов власти еще более усиливает надзорный аспект в их деятельности, делает его ведущим не только юридически, но и фактически.

Переход от надзора к контролю снизу как главной функции народного контроля сопряжен с качественно новыми требованиями к уровню подготовки его кадров, к теоретической обоснованности его выводов и рекомендаций. Ленинская мысль о научной разработке проблем управления в системе Рабкрина не потеряла актуальности и в наши дни. Объективные условия управления изменяются непрерывно, а в переломные моменты истории, подобные нынешней перестройке, особенно быстро. Совершенствование управления – задача не разовая. Воссоздание в системе органов народного контроля подразделений, имевшихся в Рабоче-Крестьянской инспекции и решавших задачу научного обоснования ее рекомендаций, внесло бы в управление советским обществом дополнительный элемент научного предвидения. Объективная тенденция усложнения современных производственных и социальных процессов ставит органы управления перед быстро разрастающейся проблемой получения, накопления и переработки информации. Исследования показывают, что без передачи значительной части этой работы технике оптимальное управление уже невозможно. «Истина состоит в том, – верно отмечал В.М.Глушков, – что после достижения определенного уровня два традиционных элемента управления экономикой – экономические механизмы и организационные формы – должны быть дополнены третьим – комплексной автоматизацией управления»[15]. Это касается и контроля.

Обобщение результатов сотен тысяч проверок, действенная координация других контролирующих органов невозможны сегодня без использования современной вычислительной техники. Автоматизация контроля нужна и для обеспечения комплексного характера автоматизации информационных процессов в управлении. Проводимая в настоящее время работа по внедрению ЭВМ в деятельность КНК СССР, других крупных комитетов необходима, но недостаточна. В этом деле требуется единая политика, рассчитанная на создание уже в ближайшей перспективе единой автоматизированной информационной системы, превращающей совокупность органов народного контроля в одно целое, с общим, доступным любому комитету и любой группе, банком данных. Должна быть предусмотрена и дальнейшая перспектива интегрирования этой системы в общегосударственную автоматизированную информационную систему.

Существующие органы народного контроля с их развитым низовым звеном, проникающим во все поры социалистического производства и распределения, с их широкими правами располагают большими потенциальными возможностями для осуществления необходимой в системе самоуправления народа эффективной и гибкой обратной связи, дальнейшего развития на этой основе социалистической демократии, все более полного соединения управления с массами. Для этого важно вернуться к ленинским идеям социалистического контроля. Их полное восстановление, как правильно отмечал М.С.Горбачев, – одна из гарантий необратимости начатого партией процесса перестройки[16]. Вернуть народному контролю его собственную сущность – значит превратить его в один из действенных механизмов перестройки, гарантирующих ее доведение до успешного конца.

[1] См.:  Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР...  С.453-461.

[2] См.   там же. С.461-467.

[3] См.: Образование и развитие органов социалистического контроля в СССР... С.469.

[4] См., например: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С.164.

[5] Объективные характеристики этого исследования см. в работе: Шабров О.Ф. Повышение роли народного контроля как важного звена социалистического самоуправления в утверждении социальной справедливости: Дис. ... канд. философ. наук. М., I988. С.207-260.

[6] См., например: Киреев Н. Без былого ореола // Правда. 1969. 7 сент.

[7] См.: Закон о народном контроле в СССР. М., 1986. С.7-8.

[8] См.: Ленин В.И. Полн.собр.соч. Т.35. С.199-200.

[9] См.: Известия РКИ.   1923. №2-3.   С.9.

[10] См.: Шестая сессия Верховного Совета СССР (одиннадцатый созыв): Стенографический отчет. М., 1986. С.273, 274, 300.

[11] См., например: Петров В. Наценка за халтуру // Советская Россия. 1989. 14 окт.

[12] Закон о народном контроле в СССР. С.28.

[13] См.: Шестая сессия Верховного Совета СССР (одиннадцатый созыв): Стенографический отчет... С.270-271.

[14] См.: Закон о народном контроле в СССР. C.II-I2, 14.

[15] Глушков В.М. Автоматизированные системы управления сегодня и завтра.  М.,  1976.  С.45.

[16] См.:  Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС,  27-28 января 1987 г. М., 1987. С.23.